LA
FORMACION DEL PLAN GENERAL DE EDUCACION
LA FORMULACIÓN DEL PLAN GENERAL DE EDUCACION
1. EL
OBJETO DE LA PROGRAMACIÓN
Si el diagnóstico se efectuó
cuidadosamente se tendrá un conocimiento cabal de la situación actual de la
educación, de los factores que en forma aislada y combinada la determinan, y de
lo que cabe esperar de ella en el futuro según las tendencias de evolución
observadas; Se habrán evaluado la situación y las tendencias a la luz de los
preceptos sobre obligatoriedad escolar, la demanda social de educación y los
requerimientos de formación general y especializada en vista del desarrollo
económico y social y de normas sobre niveles razonablemente exigibles de
productividad y calidad.
Corresponde entonces emprender la
compleja labor de trazar un plan de duración y contenido precisos para actuar
de modo sistemático sobre la situación presente y hacerla evolucionar en el
sentido definido en los patrones normativos utilizados para evaluarla.
No hay fórmulas o modelos que permitan de modo
fácil, directo y automático, definir la acción que debe emprenderse frente a
una realidad educativa determinada, aun suponiendo que se cuente con un
diagnóstico preciso de las necesidades por satisfacer y de las deficiencias del
actual sistema educativo.
La programación constituye un
ejercicio complejo de raciocinio, proyección y cálculo donde mediante
aproximaciones sucesivas y yuxtaposición de medios alternativos, se llega a
establecer un modelo "óptimo" de desarrollo de la educación, durante
un lapso de tiempo determinado, telendo en cuenta siempre las limitaciones que
imponen:
ü
la
situación educativa de la cual se parte y los diversos grados de probabilidad
de alterar su dinámica interna;
ü
las
circunstancias generales de orden socioeconómico y sus efectos limitativos o
estimulantes sobre la educación;
ü
los
recursos financieros con que se dispondrá; y
ü
el
tiempo necesario para poder contar con los recursos humanos y físicos
indispensables.
Los elementos que intervienen en la
programación son los mismos que se mencionaron a propósito del diagnóstico y da
los análisis que éste supone; difieren en que, mientras en él ¡diagnóstico los
aspectos y cifras relativas a los sistemas de educación se toman como
"datos" y son objeto de evaluación, en la programación son objeto de
proyección y decisión.
Así, por ejemplo, los tipos de
coeficientes o índices, que en el diagnóstico se emplean como "indicadores''
de situación, son los mismos que luego se usan en el plan púa fijar metas. Los
criterios o patrones normativos que se utilizan en el diagnóstico para juzgar
la situación presente son los mismos que se aplican en la programación para
establecer los objetivos y las metas del plan de educación. Los criterios o patrones
normativos son los que articulan la etapa del diagnóstico con la de
programación y aseguran que ambas se desarrollen sin solución de continuidad.
Puesto que en capítulos anteriores se
trató lo referente tanto a los análisis y previsiones indispensables para un
adecuado planeamiento de la educación como a los criterios normativos, aquí
sólo se abordarán algunos aspectos formales y más específicos de la
programación. En el proceso de programación es conveniente diferenciar, por lo
menos, tres fases:
1. primera, cuando los encargados del
planeamiento, vistas las conclusiones del diagnóstico, elaboran esquemas alternativos
de planes generales, con combinaciones diferentes de metas^, plazos,
requerimientos y recursos financieros y hacen explícitas las consecuencias que
derivarían de la adopción de cada una de las alternativas;
2.
una
segunda fase, cuando se someten las alternativas a análisis y selección por
parte de los responsables de las decisiones en materia educativa; y
3.
tercera,
cuando se procede a estructurar en detalle el plan que realizaría la alternativa
elegida.
Estas fases son absolutamente
indispensables, si se quiere asentar sobre una base firme la labor de
formidación del plan y contar, por anticipado, con la posibilidad de su
adopción.
Sobre todo, a propósito de la segunda
fase que establece un diálogo fructífero entre los planificadores y ejecutivos,
entre técnicos y políticos y evita el distanciamiento inconveniente y erróneo
entre técnicos, que preparan "un plan" que juzgan definitivo, y
ejecutivos que no lo toman en consideración cuando no lo cambian o
reestructuran.
2. LOS
PLAZOS EN EL PLAN DE EDUCACION
El planeamiento de la educación
implícala determinación de metas y el ordenamiento de acciones a corto, mediano
y largo plazo. La extensión de estos plazos variará según las circunstancias
especiales de cada país; -sin embargo, se está de acuerdo que, dada la índole
de los procesos educativos, el plan debe encuadrarse dentro de una perspectiva
de tiempo no menor del que requiere el proceso educativo completo.
Los tres plazos antes mencionados no
constituyen tres planes sino tres niveles de detalle operativo, decreciente a
medida que estos plazos se alejan del momento inicial de ejecución del plan.
Más aún, estos tres plazos se apoyan mutuamente, aunque en diversa forma; el
más remoto proporciona orientación; el más cercano, echa las bases sobre las
que deben operar los plazos siguientes. Sin embargo, con el transcurso del
tiempo las previsiones concebidas para plazos medianos y largos deben ganar en
detalle hasta adquirir las mismas características operativas del plan a corto
plazo:
El contenido del plan de educación, en
cada uno de los plazos, tiene características propias en cuanto al detalle y al
énfasis que debe ponerse sobre determinados aspectos. A corto plazo se
concentrará la atención sobre la supresión de las deficiencias institucionales
que ocasionan las pérdidas anormales del sistema, y sobre la preparación de las
infraestructuras que permitirán el mejoramiento y expansión crecientes y
sistemáticos previstos en los objetivos y metas del plan total.
ü
En
primer lugar, debe lograrse la utilización óptima de los recursos humanos,
materiales o financieros disponibles.
ü
En
segundo lugar, deben solucionarse las deficiencias existentes en la prestación
en lo que se refiere a personal y elementos materiales, tratando de eliminar,
en lo posible, las diferencias cualitativas y cuantitativas de carácter
regional o zonal.
ü
En
tercer lugar, se realizarán las inversiones necesarias para los primeros años
del período siguiente y preparar el personal requeridos por tales inversiones.
La
programación a corto plazo
debe ser completa e ir acompañada de una mejora en la organización y
procedimientos administrativos de trabajo que permita alcanzar las metas
previstas. En la mente del programador debe predominar la idea que deben hacerse
más eficientes los servicios actuales y debe mejorar la capacidad operativa de
los mismos antes de iniciar la expansión; en esta programación los servicios
deben quedar definidos en todos sus detalles y los programas de acción incluir
la elaboración del presupuesto.
A
mediano plazo se
preverá el incremento y consolidación de las acciones emprendidas a corto plazo
para aumentar la capacidad operativa de la administración, mejorar los índices
de rendimiento y costos, etc. Durante este período, el crecimiento del sistema
comenzará a operarse de modo sistemático de acuerdo con las tasas requeridas
para la obtención de los objetivos finales del plan. Deben entrar en plena
acción las reformas del sistema escolar y su administración, para ello se
señalan pasos preparatorios y se determinan los factores de eficacia a corto
plazo; de todos modos, no es necesaria una definición tan detallada de las
acciones como para el plan a corto plazo.
Las previsiones para el último período
del plan son, por su naturaleza de carácter general; su papel consiste en
servir de orientación para la programación a corto y mediano plazo, y para, en
su oportunidad, contar con un marco de referencia que permita evaluar los
resultados de la acción a mediano plazo. Una buena práctica que asegura
continuidad al proceso, es evaluar al término del plan a mediano plazo los
resultados obtenidos y con esta base elaborar otro plan, nuevamente a largo
plazo, en el que el último período previsto en el anterior se convierte en el
plazo intermedio del nuevo.
3. PLAN,
PROGRAMAS Y PROYECTOS
Suele establecerse un
distingo entre "planeamiento" y "programación". La cuestión
terminológica no importa demasiado, pero sí el sentido de la distinción y su
utilidad para fines operativos. El "planeamiento" consistiría en
trazar el cuadro general de objetivos, metas, instrumentos y recursos, vale,
decir, los grandes lineamientos y direcciones de la política para el desarrollo
de la educación en su conjunto.
La
"programación" sería la previsión y el ordenamiento detallado de la
actividad necesaria para realizar tal política en sus diversos objetivos,
aspectos y elementos. El "planeamiento" se expresaría en el plan
general de educación; el resultado de la "programación" serían los
programas, subprogramas y proyectos, encuadrados funcionalmente dentro del plan
general. La división del plan en programas, subprogramas y proyectos, tiene
como finalidad es sistematizar la tarea de programación y al mismo tiempo
definir las diversas unidades administrativas responsables de su ejecución. Los
criterios que se utilicen para realizar la subdivisión no pueden ni deben ser
rígidos.
Lo fundamental es obtener
una distribución adecuada del trabajo de programación y la mayor claridad
posible al presentar los programas. La división permite informar con mayor
detalle, tanto al público como a los diferentes niveles de la administración,
sobre las características especiales de cada programa y de los diversos
propósitos de la acción educativa, consiguiendo así más fácilmente el apoyo
para dichos propósitos y la coordinación con otros programas del sector
educativo o de otros sectores. Un ejemplo típico de subdivisión sería adoptar
como programa la educación primaria de un país, como subprograma la educación
primaria de una provincia y como proyecto una escuela o un núcleo escolar
específico.
a)
Criterios
aplicables.
En líneas generales la
diferencia entre los conceptos de programa, subprograma y proyecto estaría dada
por distintos grados de concreción. Son tres, fundamentalmente, los criterios
que pueden combinarse para determinar los programas, subprogramas y proyectos
del plan general de educación.
- El criterio técnico,
según el cual la división se haría en función de los diferentes niveles, ramas,
modalidades o aspectos especiales del sistema educativo.
- El criterio administrativo,
para el cual la subdivisión se establecería de acuerdo con las respectivas
unidades responsables de la ejecución.
b)
Problemas
específicos de la formulación de proyectos.
Algunas consideraciones
especiales merecen el problema de la determinación de los proyectos. En primer
lugar, interesa referirse a la doble interpretación que puede darse al término
proyecto; una de esas interpretaciones es la brindada en párrafos anteriores,
en el sentido de la subdivisión menor y más concreta de la programación, y la
misma presupone que todo plan de educación debe traducirse y ejecutarse a
través de proyectos.
La otra es la que concibe el proyecto como la
programación de la actividad en un sector o aspecto estratégico para el
desarrollo educativo y el desarrollo económico y social; es éste el sentido
atribuido a los proyectos en los acuerdos de ayuda externa para la educación.
innecesario será advertir que ambos tipos de proyecto; cumplen una función
necesaria; uno, concretando todas las acciones que implican el cumplimiento de
objetivos y metas del plan de educación, y el otro, concentrando determinados
esfuerzos en aspectos estratégicos y de efecto multiplicador sobre el
desarrollo educativo.
Suele plantearse a veces
una falsa oposición entre planificación global y planificación entendida como
suma de proyectos. Sin embargo, en principio, inconcebibles son tanto una
programación global cuya eficacia no se asegure a través de proyectos, como
proyectos que no justifiquen su valor estratégico dentro del conjunto de necesidades
del respectivo sector del desarrollo.
Lo que sí puede ocurrir es
que durante un primera etapa de la planificación cuando no se den todavía las
circunstancias para una afectiva planificación integral, resulte necesario
concentrar la acción en unos cuantos proyectos impulsores del desarrollo; pero
aún en este caso, y dentro de los límites de la información disponible, es
indispensable siempre contar con una imagen de conjunto de la situación y
problemas del sector educativo que permita definir el papel que desempeñará
cada proyecto y el tipo de efectos que del mismo se esperan.
c)
Requisitos
para la formulación de proyectos.
Los proyectos de
educación, cualquiera sea el sentido que se le atribuya al término, pueden
referirse a un aspecto que afectará a todo el desarrollo educativo, tal el caso
de un proyecto de investigación y experimentación; o a un aspecto que incide
sobre todo un nivel o tipo de enseñanza, como sería un proyecto de elaboración
y distribución de textos para la educación primaria; o al desarrollo educativo
de una zona o localidad determinada, como sería un proyecto para desarrollar un
núcleo escolar; o a una institución singular, como sería un proyecto de
instalación de una escuela de ingeniería textil, etc.
En todos estos casos, y a
pesar de las diferencias, los proyectos presentan tres características comunes:
se refieren a aspectos parciales; constituyen una unidad de operación por su
objetivo y características concretas; y exigen una unidad de dirección, control
y evaluación específicas. De acuerdo con lo anterior en todo proyecto deben
especificarse los siguientes elementos:
ü
objetivo
y metas en término de campo concreto de la actividad, necesidades por
satisfacer, volumen de población escolar que se beneficiará y producto del
proyecto;
ü
período
de duración y etapas intermedias de ejecución;
ü
recursos
físicos, humanos y financieros necesarios;
ü
presupuesto
del proyecto;
ü
unidad
responsable de la ejecución; y
ü
lugar
de la actividad.
Para este último elemento
deben tenerse en cuenta básicamente los estudios de carácter local que dejarán
claramente establecidas:
- la demanda real y
potencial de educación definida por la población y sus posibles variaciones y
los egresados de niveles previos; las necesidades específicas de formación de
recursos humanos derivadas de las actuales características socioeconómicas del
área, y de proyectos específicos de desarrollo en marcha o en vías de
establecerse; confluencia de circunstancias que favorecen, o dificultan, la
construcción y funcionamiento de los establecimientos que constituyen el
proyecto, tales como existencia de materiales, vías de comunicación, energía,
agua, etc. Lógicamente, la justificación del proyecto se define por el papel
efectivo que cumpla dentro del contexto de las necesidades educativas,
nacionales y regionales, las cuales responde el programa del cual forma parte;
asimismo, una eficacia dependerá del grado de coordinación con los restantes
proyectos del programa o sectores paralelos.
4. LAS OPERACIONES FUNDAMENTALES EN
PROGRAMACION
No es posible establecer normas de
aplicabilidad general, y menos aún recomendaciones minuciosas sobre cómo
proceder para formular un Plan de Educación y qué contenido darle; sólo se
pueden señalar los tipos de operación que es necesario efectuar y los elementos
mínimos de la educación sobre los que deben tomarse decisiones. La formulación
de un plan es una labor práctica que se realiza considerando situación y
necesidades concretas y cuidadosamente diagnosticadas, recursos disponibles o
previsibles y aplicando procesos administrativos y técnicos y políticos que
adoptan formas muy diferentes según el caso. Sim embargo, hay ciertos aspectos
formales inherentes a la naturaleza misma del método programático y es a ellos
que se alude en los capítulo siguientes; estos aspectos son:
ü
la
formulación explícita de los objetivos de desarrollo cultural, social y
económico a cuyo logro contribuirá el plan sectorial de educación;
ü
la
definición explícita de los objetivos específicos de orden educativo que se
persiguen;
ü
la
traducción de los objetivos a metas de resultados de extensión de los servicios
educativos;
ü
la
identificación de los cambios institucionales necesarios para el cumplimiento
de los objetivos y metas;
ü
la
calificación y cuantificación de los requisitos físicos, instrumentales y de
personal, indispensables para el cumplimiento de las metas y los cambios
institucionales;
ü
la
estimación del costo y de las disponibilidades de recursos para realizar las actividades
contempladas en el plan;
ü
y,
finalmente, las previsiones relativas a la organización de la actividad y la
distribución de responsabilidades en la formulación, ejecución, control,
coordinación y evaluación del plan.
5.LA
FORMULACION DE OBJETIVOS
Los objetivos expresan las necesidades
y propósitos a los que responde el plan educativo y, por lo tanto, la índole y
dirección del esfuerzo que el mismo presupone. Deben formularse en términos que
abarquen tanto las finalidades de orden cultural, social y económico
perseguidos como el resultado específicamente educativo. Lo dicho significa que
el plan de educación debe establecer un doble tipo de objetivos:
a.
los
que surgen como resultado del análisis y la reflexión sobre el papel que le
corresponderá desempeñar a la educación, globalmente y en sus diversos niveles
y aspectos, en relación con los objetivos y acciones del plan nacional de
desarrollo, con el propósito de elevar los niveles de vida de la población,
incrementar las tasas de crecimiento, lograr cambios estructurales de la
economía, y acelerar la evolución y los cambios sociales; y
b.
los
que traduzcan los anteriores en objetivos más concretos y específicos de
desarrollo educativo relacionados con el producto que se necesita obtener del
sistema.
a) Los
objetivos de carácter cultural, social y económico.
La formulación de
objetivos sociales, culturales y económicos del plan queda facilitada y
adquiere la funcionalidad debida, cuando se la efectúa como parte y como consecuencia
del proceso más amplio de fijación de los objetivos de un plan general de
desarrollo nacional.
La articulación del plan educativo con el plan
general de desarrollo es indispensable y adquiere su sentido más concreto para
la fijación de metas y la asignación de recursos financieros, pero siempre debe
ser consecuencia de la articulación más sustancial y necesaria de la fijación
de los objetivos del desarrollo nacional. Cuando se examinan los planes de
educación formulados en algunos países, se observa que en ellos se ha
prescindido por completo de la determinación de tales objetivos o que los mismo
se han reducido a la formulación literaria y convencional de principios o
aspiraciones genéricas.
Por otra parte, muchos
planes generales de desarrollo incluyen, a propósito de los llamados
"sectores sociales", un "capítulo" de educación,
yuxtapuesto y añadido a los restantes, sin que aparezca nunca de modo claro la
relación del plan educativo con los objetivos y necesidades a los que responde
el plan general. Por ser tan importantes, en los planes de educación constan de
modo expreso los objetivos así concebidos; aunque son todavía más importantes
los efectos colaterales que se obtienen como resultado de su proceso de
fijación.
En efecto, con motivo de
este proceso se toma conciencia de la relación concreta que debe establecerse
entre educación y desarrollo en el respectivo país y se definen las respuestas
que los sistemas educativos deben dar frente a los requerimientos de tal
desarrollo; entonces surge la oportunidad para que los diversos sectores de la
actividad nacional educativa lleguen a un acuerdo sobre las características
fundamentales que debe tener el desarrollo futuro de la educación.
Estos objetivos, por otra
parte, son los que otorgan un sentido nacional al quehacer de administradores y
maestros, y confieren motivación suficiente a sus esfuerzos; sirven para crear
una conciencia nacional con respecto a la educación y hacen del planeamiento
algo más que una simple previsión de la expansión de los servicios educativos o
una mera racionalización de su proceso administrativo.
Hay unos pocos ejemplos en
años recientes que demuestran la eficacia que-pueden adquirir los sistemas
educativos y su influencia directa sobre el desarrollo, cuando la extensión y
los cambios perseguidos se efectúan a partir de una imagen clara de los
objetivos nacionales en función de los cuales debe desenvolverse la educación,
y cuando se adopta una política decidida y activa dirigida a obtener tales
objetivos.
b) La
definición de los objetivos específicos de orden educativo.
Los objetivos específicos
del plan definen el tipo de resultados de orden educativo propiamente dicho que
se espera obtener.
Deben distinguirse de las
"metas" que, en sentido estricto, son objetivos cuantificados y a los
cuales se asignan tiempos precisos para su obtención. Un objetivo sería, por
ejemplo, superar los desequilibrios en la atención educativa a los diferentes
sexos, regiones o estratos socioeconómicos del país respectivo; las metas
indicarían en qué grado esto se piensa alcanzar al final del plazo asignado al
plan y en cada una de las fases de su aplicación.
Otro objetivo sería
modificar fundamentalmente la composición de los egresados de la educación
superior de acuerdo a los cambios previsibles o proyectados en la estructura de
la economía; las metas fijarían el número, o las proporciones de egresados, y
por lo mismo, la estructura cuantitativa de la población matriculada en las-
diversas facultades o ramas de la enseñanza superior.
Es evidente que no todos
los objetivos pueden ser traducidos directamente a metas, por lo menos en todas
las actividades y medidas que su obtención implica; piénsese, por ejemplo, en los
niveles de conocimiento y en las características de la formación y del
contenido de la educación. Sin embargo, aún en estos casos, es imprescindible
definir con la mayor precisión la índole de los objetivos que se trata de
lograr, el tiempo o fase del plan durante el cual se, obtendrán, el proceso y
los procedimientos de la actividad necesaria para alcanzarlos y las
implicaciones, éstas si cuantificadas, en cuanto a recursos humanos, físicos,
instrumentales y financieros indispensables.
No es posible hacer una
clasificación de todos los objetivos que podrían señalarse en un plan
educativo. Ellos derivarán, en cada caso, de las necesidades y problemas
evidenciados y jerarquizados por el diagnóstico, y de las decisiones políticas;
y éstas son, en último término, las que deciden los objetivos. La racionalidad,
sin embargo, de las decisiones políticas requiere una coincidencia con las
necesidades objetivas que señale el diagnóstico.
De modo general, los
objetivos del plan de educación pueden situarse en los siguientes campos:
ü
el
grado de universalidad y gratuidad que se conferirá a los diversos niveles y
tipos de educación;
ü
los
propósitos por lo que corresponde a la superación de los desequilibrios en la
atención educativa;
ü
las
funciones específicas que deberán cumplir cada uno de los niveles y tipos de
enseñanza dentro de la totalidad del proceso educativo y en relación con
necesidades culturales, sociales y económicas específicas;
ü
los
tipos y niveles dé resultados educativos alcanzables en cada nivel y tipo de
enseñanza.
En muchos casos, objetivos
previamente fijados siguen teniendo valor y deben ser incorporados al cuadro de
objetivos del plan; en otros, será necesaria una auténtica reformulación de los
objetivos que perdieron vigencia; y en otros casos, en fin, habrán de
incorporarse objetivos exigidos por nuevas responsabilidades asignadas a la
educación.
6. LA
FIJACION DE METAS
La determinación de metas constituye
un proceso cuya complejidad e implicaciones trasciende el simple problema técnico
de la proyección estadística. En efecto, entran aquí en juego una serie de
elementos y exigencias de índole muy diversa cuya coordinación es difícil y
requiere de los planificadores un alto grado de prudencia y responsabilidad.
A) Algunos
criterios que deban conjugarse.
Los elementos que deben conjugarse
para determinar las metas son los siguientes:
ü
las
tendencias observadas en el desarrollo educativo en punto a tasas de
crecimiento y evolución de la estructura de la matrícula y de los egresados;
ü
los
requerimientos cuantificados de egresados del sistema, con niveles y tipos
diversos de educación, para satisfacer las demandas educativas de la fuerza de
trabajo;
ü
los
requerimientos de política social acerca del aumento de oportunidades educativas
para la población;
ü
las
mejoras en los coeficientes de productividad del sistema. Un estudio de los
planes formulados en diferentes países pone en evidencia diferencias en lo
tocante al énfasis puesto en uno u otro de estos elementos que, por otra parte,
implican métodos diferentes de fijación de metas.
Sin embargo, las metas del plan de
educación deberían surgir de conjugar las hipótesis de desarrollo educativo
implícitas en cada uno de estos elementos y sus consecuencias de orden
cultural, socioeconómico y financiero. Un grave obstáculo para la combinación
adecuada de los anteriores elementos puede encontrarse es la escasez o la poca
confianza que ofrecen los datos necesarios, como ocurre, por ejemplo, con los
estudios de requerimientos de recursos humanos en los países en vías de
desarrollo.
Desde luego que esta falta de datos no puede
impedir su consideración aun cuando sólo, sea en términos globales. Como el
planeamiento es un proceso continuo, cabe rectificar las cifras periódicamente
al ir mejorando los métodos de investigación y ampliando de este modo los
elementos de juicio.
B) El
proceso de fijación de metas:
La operación de fijar metas consiste
en traducir los objetivos y prioridades de la política educativa en resultados
cuantificables de los servicios educativos a obtener en plazos definidos.
I)
El
proceso comienza con un intento de fijación de metas para el que se consideran
las necesidades educativas puestas en evidencia por el diagnóstico, tipo de
solución y plazos deseables para satisfacerlas; el análisis de los requisitos
para el cumplimiento de esas metas mostrará luego la posibilidad de alcanzarlas.
Por ello, las metas definitivas del plan de educación sólo pueden ser fijadas
después que se han calificado y cuantificado, al menos de modo global, los
requisitos en materia de insumos físicos, exigencias de personal y recursos
financieros, así como la capacidad operativa de la administración para
desarrollar las actividades respectivas en los plazos previstos. trata de uno
de los ejercicios más complejos del proceso de planeamiento donde, mediante
aproximaciones sucesivas, distintos tipos de soluciones, magnitudes diversas,
diferentes combinaciones de recursos y distintos lapsos, se llega a precisar
las metas máximas de desarrollo educativo alcanzables dadas las limitaciones de
recursos.
La
operación se efectúa confrontando modelos alternativos de desarrollo de la
educación y sus diversos requisitos y consecuencias. En la configuración de
estos modelos puede seguirse un doble camino: prever primero los recursos financieros
teóricamente disponibles para la educación y determinar luego las metas máximas
que podrán obtenerse dentro de ese límite; o establecer las metas deseables y
luego estimar sus implicaciones de orden financiero. Los dos procedimientos no
son contradictorios sino complementarios; más aún, las metas definitivas del
plan educativo debieran resultar- de la combinación de ambos. Siempre es
necesario partir de una previa estimación de las tasas de crecimiento del sistema
educativo que podrían obtenerse utilizando mejor los recursos disponibles en el
momento.
Esto
se hará mediante la evaluación del grado de aprovechamiento de los recursos
físicos, del personal e instrumentos disponibles. En casos extremos cuando no
se pueden aumentar los recursos financieros para la educación con un ritmo
mayor que el actual, será necesario trazar un plan de metas mínimas, tomando
como base este mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.
II)
Las
metas deben fijarse tanto para el desarrollo educativo en su conjunto como para
cada uno de los niveles y modalidades de enseñanza. Una de las operaciones más
delicadas de la programación consiste precisamente en fijar metas para
responder a requerimientos específicos de cada uno de estos niveles y
modalidades y en su coordinación para asegurar un desarrollo coherente y bien
equilibrado del sistema educativo en su conjunto.
En
la práctica, parece conveniente proceder del modo siguiente: se iniciará un
trabajo simultáneo en el plan de los organismos generales de planeamiento, de
las direcciones y secciones o instituciones directamente responsables de la producción
de los diversos niveles y modalidades de la enseñanza y en el de las
autoridades educativas regionales o locales.
Cuando
dispongan de los resultados de un diagnóstico global de la situación y las
necesidades nacionales en materia educativa, los organismos de planeamiento
elaborarían esquemas o hipótesis de desarrollo general de la educación;
mientras tanto, en los niveles nacional y regional de la administración
educativa se formularían proyectos parciales de desarrollo educativo. Luego
surgirá el proceso de establecer su compatibilidad. Esta segunda operación
conduce ordinariamente a revisar el proyecto global del organismo de planeamiento
y los proyectos parciales elaborados fuera del mismo, para llegar a un plan que
satisfaga tanto las necesidades específicas de cada uno de los niveles y
modalidades de enseñanza como las que se le plantean a la educación en su
conjunto. Este procedimiento permite, además, establecer el equilibrio adecuado
en la asignación de recursos para la educación conforme a un cierto orden de
prioridades.
III)
Todos
los elementos cuantificables del desarrollo educativo son susceptibles de ser y
deben ser objeto de metas y submetas: la matrícula por atender, la cantidad de
maestros, de edificios y aulas escolares, de textos, etc..y por lo tanto los
recursos financieros que deben estar disponibles en las diversas fases del
plan.
Sin
embargo, las metas fundamentales del plan de educación se formularán en términos
tanto de población que debe estar incorporada a cada nivel y modalidad de
enseñanza y en sus diferentes grados, como de la cantidad de individuos que se
espera egresarán de los mismos después de haber completado sus cursos.
La
formulación explícita de este doble tipo de metas es indispensable no sólo por
la necesidad de establecer la debida coherencia entre ellas, sino porque tiene
tanta importancia asegurar un producto determinado del sistema escolar como ampliar
como fin en sí mismo las oportunidades educativas, aunque no todos los que
ingresen a los diversos niveles lleguen a conocerlos.
Esto
en modo alguno significa que el plan debe admitir como un hecho consumado la
deserción y los desperdicios; pero en los países en desarrollo es tan urgente
incorporar a los sistemas escolares la mayor cantidad de población posible como
obtener cantidades determinadas de egresados para satisfacer requerimientos específicos
de recursos humanos. Las metas de matrícula y de egresados deberán ir
acompañadas de las correspondientes submetas de incorporación de nueva
matrícula, de retención en cada grado y de promoción de uno a otro grado y
nivel de la enseñanza.
En
definitiva, el logro de estas submetas tendrá como consecuencia alcanzar las
metas de escolarización y de egresados. En muchos planes de educación no están
formuladas de modo expreso, aunque se las haya considerado para la operación
matemática de determinarlas metas de matrícula y de egresados. En esta forma no
se encuentran en dichos planes previsiones de actividades y recursos
indispensables para resolver los dos mayores problemas de la educación en
muchos países: las tasas extremadamente bajas de retención y promoción.
IV)
Aunque
es frecuente separar en la práctica los aspectos cualitativos y cuantitativos
del desarrollo educativo para fines de análisis, y por la respectiva
importancia que ambos tienen para la educación y absorción de recursos, en el
proceso de planeamiento se los considerará como dimensiones de un mismo
problema; las decisiones en función de uno de estos aspectos implican
consecuencias en el otro.
Las
metas se formulan en términos de la cantidad de individuos que recibirán una
determinada educación, en lo cual ya está implícita la referencia cualitativa;
esto indica que antes de establecer las metas es necesario tomar decisiones
sobre el mantenimiento de la situación actual o los cambios a operar en la
estructura de las enseñanzas, su contenido, su nivel y duración.
Estos
cambios podrán parecer necesarios per se, para incrementar la eficiencia del
sistema educativo, condición para el cumplimiento de objetivos culturales,
sociales y económicos, o requisito para que las metas consideradas "máximas"
puedan cumplirse.
El
primer caso abarca, por ejemplo, los cambios introducidos para disminuir los
desertores; el segundo, los cambios en la duración de la escuela obligatoria y
gratuita; y el tercero, los cambios exigidos por, los requerimientos de
calificación de la fuerza de trabajo para obtener determinadas metas de
desarrollo económico. En consecuencia, las decisiones sobre qué educación dar y
a cuántos individuos, son interdependientes;
Los
problemas de la reforma educativa y los de prever la expansión y el equilibrio
en el crecimiento del sistema educativo se condicionan.
V)
Los pasos en el proceso de fijar las metas
sería la determinación de los volúmenes de matrícula por cursos y años del
sistema educativo en su conjunto (metas globales), y la distribución de estas
metas por ramas de enseñanza, regiones del país o instituciones (metas de
programa).
Las
metas globales constituyen un indicador del orden de magnitud del sistema
educativo en cada uno de los años del plan, y su estimación, hecha teniendo en
cuenta los cuatro elementos antes citados, debe partir del volumen total de egresados
que se pretende alcanzar durante el período en cada uno de los niveles. En
función del producto deseado pueden determinarse las correcciones necesarias de
las tendencias y de los coeficientes de rendimiento y eficacia del sistema.
Es
necesario dividir las cifras de matrícula y de egresados según los niveles de
educación, regiones del país, modalidades de enseñanza o cualquier otro
elemento que se considere conveniente para identificar con mayor exactitud las
obligaciones que deben cumplir las diferentes unidades jerárquicas de la
administración educativa, o, lo que es Ío mismo, los resultados que deben
alcanzarse en cada uno de los programas, sub programas y proyectos en que se
divide el plan.
Por
otra parte, es necesario identificar como metas inmediatas del programa, más
directamente relacionadas con la acción a realizar, el número de unidades
operativas que deben funcionar cada año. El número de unidades de prestación de
los diferentes tipos estará de acuerdo con la magnitud de recursos asignados,
o, siguiendo un criterio de economía, para obtener el máximo de resultados con
el mínimo de recursos. Las utilidades de prestación de servicios son los medios
técnicos disponibles para obtener los resultados (egresados y matrícula) con
los recursos financieros que se pueden utilizar y constituyen, los elementos
que deben obrar en la tarea de programación.
7. IDENTIFICACION
DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES NECESARIOS
Por
identificación de cambios institucionales se entiende el proceso que posibilita
determinar los elementos forma les constitutivos del sistema educativo que
deben ser objeto de transformación, para asegurar el cumplimiento de los objetivos
y metas del plan; aunque tales cambios suponen revisar disposiciones legales de
la materia, ni se limitan ni se asemejan a ellas.
a. Sentido
de los cambios institucionales en el proceso de planeamiento.
Los
cambios institucionales dentro del planeamiento educativo evocan el recuerdo de
las reformas escolares; sin embargo, no se identifican con éstas y, en cierto
modo, al situarlas dentro del planeamiento de la educación se enriquece su
sentido con connotaciones que, si bien encuadran dentro de la actitud racional
moderna, no fueron tan evidentes en épocas aún recientes. No es éste el lugar
para desarrollar una discusión académica -por otra parte, estéril- sobre la
posibilidad de la planificación educativa sin reformas escolares o la de
reformas sin planes.
En teoría pueden elaborarse planes de
educación que no impliquen reformas escolares, aunque no es imaginable una
reforma que no surja de un diagnóstico y sometida al proceso de programación.
En el caso concreto de los países en desarrollo todo planeamiento educativo
parece exigir necesariamente cambios institucionales.
Las reformas educativas se han
caracterizado por ampliar en forma paulatina sus áreas de aplicación. A los
cambios puramente didácticos siguieron las innovaciones en los currículos,
culminando el proceso con el movimiento reformista de estructuras escolares que
caracteriza al siglo XX. La parcialidad de las áreas contempladas en las
reformas tradicionales estuvo asimismo acompañada de una interpretación
restringida de las funciones de la educación; se consideró no solamente a la
escuela sino a cada uno de los campos de reforma como una unidad aislada con
sentido completo en sí misma, descuidando las vinculaciones de diverso, género
que tienen con el resto del sistema y con la situación cultural, económica y
social del medio donde funcionan.
En la concepción de reforma que exige el
planeamiento educativo no sólo se amplían las áreas de cambio incluyéndose
aspectos hasta ahora ausentes o descuidados, por ejemplo, coordinación del
sistema escolar regular con otros caminos de formación extraescolar -sino
también se "racionalizan" los cambios tanto en lo que respecta a su
finalidad como en lo que atañe a sus condiciones y consecuencias.
Por una parte, se adquiere mayor
conciencia de la importancia y naturaleza compleja de la
"institucionalización" de las actividades educativas; por otra, se
presta mayor atención a la interdependencia que existe entre todos los aspectos
y componentes de un sistema educativo y de éste con su contexto social. Por
consiguiente, las reformas dentro del planeamiento educativo se distinguen de
las tradicionales por tres características básicas: racionalidad, inserción
dentro de un contexto global, preparación y realización siguiendo el método y
proceso de programación.
Cuando un plan educativo introduce
cambios en los sistemas escolares siempre debe hacerlo persiguiendo una mayor
eficiencia tanto en su conjunto como en el área afectada por el cambio. Las
reformas escolares poseen, por consiguiente, para el planificador educativo el
carácter de medios para lograr fines precisos.
Pueden, así, ser necesarias para
responder mejor a la demanda social y económica de educación, disminuir la
pérdida de alumnos, elevar el nivel de preparación de los graduados, coordinar
y agilitar la estructura del sistema, y asegurar un mejor aprovechamiento de sus
recursos, etc.
La
precisión y racionalidad en los cambios propuestos en estos planes está complementada
por su inclusión dentro de un contexto educativo y social mayor, no sólo se los
considera dentro del conjunto del sistema sino también dentro del marco más
amplio de las características, necesidades y posibilidades del país.
Puede
suceder, que, desde el punto de vista de la eficiencia en un área escolar
determinada, sea aconsejable un cambio "técnicamente" indiscutible;
sin embargo, si éste resultare incompatible con la capacidad de financiamiento,
con las necesidades da desarrollo, o con las características culturales del país,
un planificador de la educación tendría que pensarlo antes de incluirlo en los
planes.
Finalmente,
los cambios institucionales en los planes educativos deben ser objeto de una
cuidadosa programación; no sólo se deben prever los diversos pasos que preceden
y acompañan la realización de un cambio, sino que se deben identificar las
consecuencias negativas que puedan provocar para impedirlas, neutralizarlas o
encauzarlas.
c) Características
de los cambios institucionales.
La multitud y variedad de las áreas y aspectos
que constituyen un sistema educativo impiden ofrecer normas concretas para la
inclusión de reformas en sus planes. En cada caso habrá que decidirse por lo
que responda más equilibradamente al mejoramiento del sector, a la eficiencia
de todo el sistema educativo y a la situación nacional. Para ello será
necesario precisar el sector educativo que requiere cambio, analizar las
alternativas propuestas por los especialistas, ponderar las repercusiones y
exigencias de diverso orden de cada alternativa. La inclusión de cambios
institucionales en los planes educativos exige ponderar ciertas
características, con frecuencia olvidadas, que se derivan de la naturaleza
misma de los cambios en ase sector.
I) Los cambios institucionales son difíciles.
Toda institución supone estabilidad y
continuidad; con los cambios institucionales se persigue el propósito de
subsistir una situación estable precedente por otra considerada más adecuada.
Ahora bien, la institucionalización no se reduce al acto de promulgar una ley;
requiere además la aceptación social de los cambios propuestos qué sólo pueden
tocarse con un reconocimiento general y creciente de la caducidad de las
instituciones existentes.
La falta de conciencia sobre la
necesidad de los cambios no sólo puede volver inoperantes las decisiones legales,
sino que, en general impide que aquellas se realicen, A este hecho se alude
cuando se habla de las dificultades de innovar en el campo educativo por inercia
y resistencia a los cambios.
II) Los cambios institucionales son graves y
delicados.
Las proporciones de todos los factores
que intervienen en un sistema escolar -volumen de alumnos, cantidad de personal
docente y administrativo, número de: establecimientos, magnitud de los fondos
públicos- la imposibilidad de prever todas las consecuencias que los cambios
educativos puedan tener, y más aún, el hecho que éstas puedan advertirse cuando
ya es tardé impedirlas, obligan a someter a reformas educativas, antes de
imponerlas a un cuidadoso estudio e investigación.
III)
No existen reformas educativas perfectas.
Todo intento de cambios institucionales debe
aceptar como presupuesto no sólo la imposibilidad de introducir reformas
desprovistas de aspectos negativos sino también la temporalidad de los cambios
propuestos. Un examen de las reformas introducidas en distintos países para
encarar un mismo problema prueba que todas ellas presentan ventajas y
desventajas. Por otra parte, las reformas sucesivas que durante los últimos 50
años se registraron en muchas partes demuestran que a pesar de lo acertadas que
pudieron ser en su tiempo, paulatinamente se tornan inadecuadas.
IV) Las reformas, educativas como tales no
suelen ser experimentadles.
Cuando la experimentación parece
constituir el camino más adecuado, si no el único, para responder a la actitud
tecnológica contemporánea, la pedagogía no puede impedir verse enfocada también
como una ciencia experimental. Por otra parte, los principios antes indicados
parecerían sugerir la conveniencia de ''ensayar" las reformas educativas
antes de generalizarlas a todo un país.
Sin embargo, en la mayoría de los
casos, sea por urgencia del cambio, incompatible con el tiempo que requiere
experimentación, sea por la imposibilidad de reproducir a escala reducida las
circunstancias nacionales qi e acompañan un cambio educativo, estos ensayos no
son posibles ni aconsejables. Una alternativa a este dilema la ofrece, en
cierto sentido la posibilidad de observar y analizar reformas ya introducidas
en otros países; sin embargo, esas experiencias extranjeras, serán útiles
siempre que se recuerde que ellas no ocurren en el vacío sino dentro de un contexto
nacional determinado.
VI)
Las reformas educativas deben
conciliar institucionalización con flexibilidad.
Las reformas educativas
deben ir acompañadas de cierto grado de continuidad, como lo exige toda institucionalización;
pero asimismo deben estar dotadas de un alto grado de flexibilidad y
adaptabilidad para responder a las necesidades cambiantes y crecientes de
sociedades en evolución.
El único camino existente
para evitar los inconvenientes de la rigidez institucional sin recaer en los
cambios continuos^ es dotar a las estructuras educativas de mecanismos tales
que les permitan en forma coherente y coordinada una adaptación periódica.
VII)
Los cambios institucionales deben
equilibrar eficiencia con economía.
La eficiencia de los
sistemas educativos se expresa esencialmente en tres campos:
la extensión del sistema de acuerdo con la
interpretación dada en cada país al derecho a la educación; el nivel de
formación y capacitación de los egresados por nivel y modalidad, de acuerdo con
la finalidad atribuida en el país a cada uno de ellos; la distribución de los
egresados entre los distintos niveles y modalidades según la composición de los
recursos humanos exigida por la etapa de desarrollo en que se encuentra el
país. £l objetivo de todo cambio institucional debe ser contribuir a la eficiencia
del sistema en algunos de estos sentidos; ahora bien, las posibilidades de
mejorar la eficiencia se encuentran limitadas por la escasez de los recursos
financieros.
Ello significa, de una
parte, que no existe un campo abierto para la imaginación en materia de
reformas y, de otra, que el valor de las reformas debe medirse según como
mejoren la eficiencia del sistema educativo, con los recursos disponibles, en
el triple sentido mencionado. todo lo expuesto en los acápites anteriores
exprésalas dificultades que suelen acompañar la identificación, preparación,
decisión y ejecución de cambios institucionales en el campo educativo; confirma
esta evidencia una rápida revisión de lo ocurrido en algunos países europeos,
en lo que va del siglo XX, al intentar diversas reformas escolares.
Es quizás en este sector
del planeamiento educativo donde se les exige, tanto a los técnicos como a los
responsables de las decisiones políticas, cualidades de creación. intuición y
estrategia para las cuales no hay normas metodológicas y tecnológicas. c)
c).
Cambios en el currículo.
Entre los elementos
formales de los sistemas educativos el currículo suele ser motivo y objeto de
los cambios o reformas más frecuentes; y esto es explicable por el papel
central que el currículo desempeña en la racionalización y organización del proceso
educativo. En efecto, el currículo sintetiza e interrelaciona los objetivos y
funciones de cada uno de los niveles y modalidades del sistema, los resultados
a obtener, el contenido educativo deseable, la intensidad y características de
cada una de las actividades a realizar.
En virtud de lo; dicho
tanto la evaluación como la eventual reestructuración de los currículos
constituyen parte esencial de proceso de planeamiento de la educación; sólo
mediante la labor desarrollada en las escuelas y sintetizada en sus currículos,
será posible satisfacer las demandas culturales, sociales y económicas de un
país. Por otra parte, sólo cuando se ha definido, por lo menos dentro de un
esquema, el currículo para cada año, nivel y modalidad, se podrá prever los
recursos de personal, establecimientos, equipamiento: y detallar y financiar un
programa de acción estratégico para disponer de ellos en el momento y
proporciones necesarios.
La reforma de los
currículos por consiguiente constituye el nexo que vincula dos etapas diversas
de planificación; culminan la evaluación del pasado y las previsiones del
futuro, y se sientan las bases de los programas de actividad por realizar.
Como en otros cambios
institucionales, también en el área "curricular", la necesidad, la
índole y el grado de los cambios por introducir resultarán de una cuidadosa
evaluación del currículo vigente, en función de los objetivos y requisitos a
los (ye debe responder la educación y a satisfacer los cuales está dirigido el
plan. Sin embargo, entre los cambios institucionales, el del currículo se
caracteriza por ser más expuesto a las discusiones teóricas, el más sensible a
concepciones ideológicas y el más vinculado con esquemas referidos a valores.
A esta razón se debe, por
ejemplo, que aún no hayan podido ser superados y resurjan periódicamente con
renovado vigor los dilemas tradicionales entre enseñanza clásica y moderna,
formación humanista y científica, formación general y especializada, enseñanza
académica y práctica, etc.; también a ello se debe que los contenidos escolares
elaborados en períodos históricos dominados por ideologías claramente
diferenciadas y definidas sean rechazados en épocas ulteriores, como sucedió en
los currículos utilizados durante el nacional-socialismo en Alemania y los
empleados en el Japón Imperial entre las dos guerras mundiales.
A esto obedece también que
los currículos vigentes en países con escalas de valores típicos y suficientemente
definidas -aunque sólo sea de manera implícita- no coinciden totalmente con los
empleados en otros países de diversa concepción de la vida, como sucede entre Japón
y Estados Unidos, Unión Soviética y Alemania Occidental, Gran Bretaña y
Francia, etc.
De todo ello que la
elaboración del currículo ordinariamente constituye una etapa de la
planificación expuesta a desacuerdos difíciles de conciliar, y origen de atolladeros,
tanto más posibles cuanto mayor sea al heterogeneidad de criterios entre los
dirigentes del momento en el campo educativo. El planificador de la educación
puede contribuir, en gran medida, a superar estos momentos críticos, aplicando
los elementos de juicio, concretos y cuantitativos, de los cuales debe disponer
por su función.
La tarea de elaboración de los currículos
admite diversas interpretaciones según la concepción que de ellos se tenga. Dos
son las posiciones extremas que en la práctica se registran y alrededor de las
cuales se sitúan todas las demás. En un caso se identifica totalmente el
contenido de la educación con los planes y programas de estudio, de acuerdo con
esto los currículos son fijados y preparados por los organismos administrativos
centrales, responsables de la educación, tal el caso de los países
latinoamericanos. Aún con diferencias en cuanto al grado de detalle,
ordinariamente tanto los planes como los programas inspirados en esta
concepción son de tipo analítico, especifican cada una de las etapas del
proceso de enseñanza para cada materia en todo el sistema escolar o, por lo
menos en los niveles elemental y medio.
Otra es la situación en
los países anglosajones; el alto grado de libertad concedido a los
establecimientos y aun a los maestros, conduce a que con preferencia se fijen
objetivos y grados de aprovechamiento por nivel escolar. Ambas concepciones de
la elaboración de currículos y de su valor como norma pueden aducir en su favor
argumentos válidos. La primera' se basa sobre la necesidad de asegurar que, en
el plano nacional, el proceso de enseñanza se realice conforme a objetivos,
contenido y resultados que responden a las necesidades del país.
La segunda tiende a
garantizar la flexibilidad indispensable para adecuar el contenido de la
educación a las diversas circunstancias en que se desenvuelve el proceso
educativo. De todos modos, importa que el proceso de enseñanza se programe
cuidadosamente, en escala nacional y en términos globales, en escala regional y
local en función de necesidades específicas, por establecimiento y aula en
función de las características concretas de los educandos y del propio
establecimiento.
En cualquiera de los casos
la programación del contenido de la enseñanza debe hacerse dentro del contexto
más amplio del planeamiento de la educación, sobre todo en escala nacional y
regional; esto plantea el problema práctico de las relaciones entre los
especialistas en currículos y los planificadores generales de la educación, y
también de la sincronización de sus actividades.
Estas relaciones son
claras; por una parte, los segundos están en condiciones de proporcionar la
información más completa, mejor sistematizada y más equilibrada sobre la
eficiencia global del sistema y particular de cada nivel y modalidad, acerca de
las nuevas funciones que éste debe desempeñar y sobre las posibilidades de
diverso género que dispone el país. Con esta información, que se completará con
la específica del área "curricular", los especialistas deberán
elaborar los planes y programas que puedan contribuir al desarrollo cultural,
social y económico tanto de los individuos como del país.
Por otra parte, corresponde al planificador
de' la educación, una vez decididos los contenidos propios de cada grado, nivel
y modalidad, y luego de previstas sus consecuencias, elaborar y coordinar los
programas específicos de acción que permitan ponerlos en vigencia; le compete
enunciar las medidas necesarias para la formación de maestros, construcción y
adaptación de edificios escolares, preparación de los medios requeridos de
enseñanza, concepción de la estrategia que se utilizará para la adaptación de
la estructura escolar, estimación total y distribución anual de los gastos,
etc.
Finalmente, es el
planificador educativo quien analizará la compatibilidad de todas estas
exigencias en términos de personal, edificios, materiales y dinero con la
situación concreta tanto del sistema escolar global como del país. En caso de
incompatibilidad deberán exigirse los ajustes necesarios por parte de los
especialistas en currículos hasta llegar a proposiciones más realistas. Aunque
este doble papel que desempeña el planificador no se limita a sus relaciones
con los especialistas en currículos, sino que se repite tanto frente a cada una
de las áreas especializadas de un sistema escolar (arquitectura escolar,
administración escolar, etc.) como frente a campos extraescolares que deben
contemplarse en un plan educativo (recursos humanos, ministerio de hacienda,
etc.), quizás sea en la elaboración de los currículos donde se originan los
mayores problemas.
8. CALIFICACION
Y CUANTIFICACION DE MEDIOS E INSTRUMENTOS
En cuatro grandes categorías pueden
agruparse los medios indispensables para obtener los objetivos y metas y
realizar los cambios institucionales previstos en el plan de educación:
ü
los
recursos humanos;
ü
las
instalaciones y los materiales de enseñanza;
ü
los
recursos financieros; y
ü
los
instrumentos técnico-administrativos.
Conviene advertir que, durante una
primera fase de la programación esta determinación de requisitos constituye una
forma de estimar el esfuerzo que representaría perseguir determinadas metas y,
por lo tanto, una puesta a prueba de la posibilidad de lograrlas, de donde las
estimaciones se refieren a órdenes de magnitud y tienen un carácter global y
aproximativo.
La identificación precisa,
diferenciada y detallada de los requisitos en materia de personal, como también
los físicos, instrumentales y financieros es una labor que se realiza para la
formulación de los programas y los proyectos específicos de actividad. Un
problema común y previo a la determinación de estos requisitos es el
establecimiento de las normas o standards que regirán la prestación de los
servicios educativos.
Estas normas establecen relaciones
cuantitativas entre los diversos elementos de dichos servicios; por ejemplo,
número de maestros o establecimientos por supervisor; relación entre personal
docente y administrativo; cantidad de horas de trabajo por maestro; espacio por
alumno; cantidad de material didáctico por alumno o por grado; etc.
Estas relaciones además conviene
establecerlas por "unidades operativas", así por ejemplo: la cantidad
de maestros, personal administrativo y auxiliar, aulas y facilidades para distintos
usos, materiales didácticos, etc., necesarios para la marcha de un
establecimiento de determinada índole que funcione con una dada cantidad de
alumnos y una cierta organización escolar.
Este último punto de referencia, o sea la
organización escolar, es de suma importancia, por cuanto la combinación
adecuada de diversas modalidades de organización puede ser un factor decisivo
en el logro de metas ambiciosas a pesar, muchas veces, de la limitación de los
recursos. Así, por ejemplo, la educación primaria puede impartirse mediante
escuelas de seis grados con los correspondientes maestros, escuelas unitarias,
escuelas con dos o tres maestros; la educación secundaria, mediante
establecimientos que comprendan una sola o varias modalidades; la educación
profesional mediante combinación de enseñanza dentro del sistema educativo.
Estas diferentes modalidades dan flexibilidad
a la prestación de los servicios educativos y mediante diversas combinaciones
de recursos físicos, humanos e instrumentales multiplican las posibilidades de
responder a necesidades educativas que, de otro modo más convencional, no sería
factible atender.
9. LOS
REQUISITOS DE PERSONAL
A este respecto, son dos los elementos que es
necesario considerar. Por una parte, la estimación del volumen y la composición
del personal que exige el cumplimiento de las metas y, por otra, la política a
seguir en cuanto a desarrollo de los medios de formación y los incentivos para
adecuar la oferta de personal a las necesidades.
Acerca de lo primero, las estimaciones
deben resultar de la conjugación de los siguientes elementos:
a) Déficit
actual de personal.
Estos déficit incluyen tanto carencia de
personal como las deficiencias advertidas en su nivel de calificación. En
muchos casos la cantidad de personal parecerá suficiente y la deficiencia
consistirá en fallas en lo tocante a su estructura por calificación.
b) Reemplazo
de pérdidas.
Las necesidades por pérdidas se estimarán
teniendo en cuenta las tasas de mortalidad, jubilación, abandono de la
actividad y movilidad dentro del sistema que puede originar déficit en
determinados sectores.
c) Necesidades
derivadas de la expansión proyectada del sistema educativo y de ¡os cambios
estructurales y de currículo.
Se carece de criterio o método
uniforme para estimar estas necesidades; las normas o standards a los que antes
se hizo referencia se conjugan de diferente forma de acuerdo con el tipo de
servicio. En la educación primaria deberá considerarse tanto la relación
alumnos por maestro, como las características de densidad y distribución de la
población por escolarizar, como así también los diversos tipos de
establecimiento que, a consecuencia con lo anterior, deben ser utilizados.
En la educación media se tornarán en
cuenta las relaciones alumnos por curso, por materia o área del currículo,
horas por materia y por profesor. En la superior, a las anteriores normas habrá
que añadir las relaciones entre labores docentes y de investigación para
profesores de dedicación completa o a tiempo parcial.
En cuanto al personal de la
administración adviértanse criterios diferentes; en algunos casos el aumento de
personal sería directamente proporcional a la expansión proyectada del sistema,
y en otros dependerá de los programas de tecnificación de los diversos
servicios.
Respecto a la política de desarrollo
de los medios de formación, deben considerarse tanto las instituciones
regulares de formación como los medios empleados para capacitar, elevar el
nivel de calificación y especializar al personal en servicio. Tan importante
como asegurar que de los programas de formación y calificación egresen las
cantidades convenientes de individuos es la introducción de cambios en las
instituciones para mejorar el contenido y elevar sus niveles de calidad. Son
estas transformaciones las que más importan y no la simple expansión numérica
para lograr el ajuste cuantitativo entre oferta y demanda de personal.
Los países en desarrollo se encuentran
ante la compleja tarea de expandir los medios de formación para acelerar el
crecimiento de sus sistemas educativos y al mismo tiempo imprimirles una
calidad y eficiencia sin las cuales la educación no podrá cumplir el papel que
se le asigna.
Ampliando simplemente los medios de
formación con sus características presentes se corre el peligro de extender y
consolidar las deficiencias actuales. De poco servirían las previsiones de
metas de formación sin una política de incentivos que asegure los flujos
necesarios de matrícula en estos establecimientos, la incorporación de los
egresados y la permanencia en el servicio. Esta política reviste una vital y
creciente importancia, dado el creciente atractivo que ejercen otras
profesiones y ocupaciones distintas de la enseñanza, particularmente entre los
varones, y la poca disposición de los maestros recién egresados para prestar
sus servicios en lugares distantes de los centros urbanos.
El problema de contar con la cantidad
y composición adecuadas del personal para la educación es un fenómeno universal
que tiende paradójicamente a agravarse con el desarrollo de los países, y puede
llegar a constituir el mayor obstáculo para acelerar el crecimiento y elevar la
calidad de los sistemas educativos. Por estas razones lo relacionado con la
previsión y el cumplimiento de los recursos de personal constituye el punto
neurálgico de una política y un planeamiento eficientes en la materia.
10. LOS
REQUISITOS FISICOS
Para el cumplimiento de los objetivos,
metas y cambios institucionales, además de las necesidades de personal, será
menester definir y medir el volumen y calidad de las instalaciones así como la
cantidad de bienes y servicios que debe requerir el sistema educativo durante
la ejecución del plan. Las primeras aluden a la capacidad instalada y sus
necesidades de ampliación; las segundas se refieren a la capacidad de operación
de esas instalaciones y al posible mejoramiento de sus niveles de calidad.
Pueden realizarse estimaciones
globales del monto necesario de requisitos físicos utilizando determinados
coeficientes y normas, si bien una apreciación estricta sólo podrá obtenerse
cuando se hayan establecido los proyectos de actividad de cada uno de los
programas que constituyen el plan de educación; las estimaciones globales darán
una idea del orden de magnitud de las inversiones necesarias y del volumen de
los gastos generales de funcionamiento.
El cálculo por proyectos posibilitará
la formulación del plan de inversiones y su presupuesto así como las
necesidades presupuestarias de funcionamiento que no están destinados a gastos
personales. Una vez determinados los proyectos que funcionarán en cada programa
pueden iniciarse los estudios para establecer el monto de las inversiones
necesarias tanto en construcción como en dotación de bienes de equipo.
a)
Al
comparar la capacidad locativa de que dispone inicialmente cada uno de los
proyectos con la que requieren en el futuro, se obtendrá el volumen de las
construcciones necesarias entre las que deberán distinguirse las obras de
reformas y ampliación y las obras nuevas. Será preciso establecer, si antes no
lo estaban, las normas, tanto pedagógicas como técnicas de construcción que
deben ser aplicadas; de este modo también se podía limitar la imaginación de
los constructores de cada proyecto y evitar gastos superfinos.
Estas normas de construcción deben,
corno es lógico, especificarse para cada tipo de unidad de servicio y referirse
principalmente a superficie construida, materiales empleados y, como
consecuencia, costos de capital. El plan de construcciones debe detallarse por
proyectos que correspondan a los de acción educativa, y en cada uno de ellos se
especificó; la superficie dedicada a aulas, laboratorios, talleres, servidos,
etc. y tiempo de duración de la obra y distribución en el mismo de las diversas
obras, con fechas de iniciación y entrega al servicio; las normas concretas de
construcción aplicables y los costos del proyecto; vida útil estimada del
proyecto completo y sm costos anuales de mantenimiento y amortización.
b)
Teniendo
en cuenta las disponibilidades actuales de equipos y las necesidades derivadas
de los diversos proyectos es posible determinar el volumen total de inversión
requerida para el equipamiento. Aquí es conveniente distinguir entre las
compras destinadas a completar las unidades existentes y las exigidas por la
instalación de nuevos servicios, ya que son distintos los procedimientos de
adquisición que deben seguirse en uno u otro caso. El volumen de necesidades
debe ser especificado por proyectos en cada uno de los cuales se señale el
número de unidades de equipo que se requieren, el período de vida útil de cada
unidad y los gastos anuales de mantenimiento y reposición.
c)
El
cálculo de los elementos físicos que requiere el sistema educativo
periódicamente sólo puede ser exacto cuando se lo elabora para cada proyecto
teniendo en cuenta siempre los diferentes tipos de unidades operativo y de prestación
que los constituyen. Hasta el presente pocos países se han preocupado por
realizar este cálculo y precisar exactamente el volumen de gasto por
suministros o por servicios no personales. Es posible que ésta sea una de las
causas principales de la distorsión en materia de distribución de gastos por
conceptos que presentan todos los países en proceso de desarrollo.
Por otra parte, es necesario definir
claramente una política para atender estas necesidades antes de elaborar un
programa para satisfacerlas; esta política es absolutamente necesaria,
especialmente en los que se refiere al mantenimiento de instalaciones, en la mayoría
de los casos desatendido por completo, y al suministro de materiales
didácticos. Sin embargo, el grado de utilidad de esta política, más allá de la
simple expresión de aspiraciones, dependerá del hecho que llegue a definir
claramente prioridades y precisar el ritmo de atención a las diversas
necesidades de acuerdo con los recursos disponibles.
11. LOS
RECURSOS FINANCIEROS
La determinación de los
recursos financieros requeridos para el cumplimiento de las metas del plan
exige equilibrar adecuadamente las estimaciones de recursos disponibles en cada
fuente con las estimaciones de costo de los programas que debe ejecutar cada
uno de los diferentes organismos responsables de la educación. El hecho que
muchos planes de educación no se hayan realizado puede deberse a que en ningún
momento se tuvieron en cuenta las posibilidades financieras de las diversas
fuentes de recursos y se elaboró la proyección de los gastos educativos
aplicando los costos de operación actuales, o a partir de costos unitarios
arbitrariamente establecidos.
La proyección del total de
recursos disponibles y la proyección de la línea de tendencia para asignar
recursos al sector determinan los límites dentro de los cuales deberán
realizarse las asignaciones anuales, puesto que las disponibilidades no siempre
se traducen en asignaciones. Entre estos límites debe situarse la curva de
costos totales del sistema educativo; esto obligará a una cuidadosa
programación de los servicios para alcanzar las metas señaladas en el plan
utilizando recursos disponibles. Por esta razón es más conveniente partir de
las estimaciones de recursos disponibles antes que de estimaciones globales del
costo de la educación.
En la mayoría de los casos
la primera estimación del costo total de aplicar el plan estará por encima del
monto de recursos disponibles, especialmente cuando la estimación se ha
realizado basándose sobre las normas actuales de prestación de los servicios;
la tarea de los planificadores consistirá en establecer las nuevas normas que
permitan lograr las metas con los recursos disponibles.
a) Estimación de los recursos disponibles.
No es fácil hacer la
estimación de los recursos disponibles para educación a largo plazo con un
margen de error reducido. A corto plazo parece, sin embargo, relativamente sencilla,
por cuanto las variables y parámetros que participan en su determinación son
identificables y cuantificables.
Es preciso estimar el
volumen de los fondos, procedentes de diversas fuentes, que estarán disponibles
para la educación en el futuro próximo: sector público, sector empresarial,
sector familiar y sector externo.
I)
Los
recursos del sector público son función del producto nacional bruto, de la
carga impositiva y del volumen de los gastos en otros sectores de la actividad;
su análisis de posibilidades debe hacerse colaborando con las oficinas
generales de planificación, para disponer de todos los elementos de juicio
necesarios que permitan determinar cuál puede ser el porcentaje de recursos que
la nación, provincias o municipios, puedan destinar a la educación..
II)
Los
recursos potencialmente disponibles párala educación en el sector empresarial
son función, asimismo, de la tasa de participación del sector en el producto
nacional y del volumen de beneficios, aunque la información sobre estos últimos
suele no estar disponible o no merecer gran confianza.
Es necesario realizar el estudio de las
posibilidades del aporte de este sector utilizando indicadores indirectos tales
como el volumen de gastos efectuados en publicidad, asistencia social,
recreación, etc., y también teniendo en cuenta las disposiciones legales que
establecen obligaciones o estimulan el aporte.
III)
Los
recursos provenientes del sector familiar dependerán del volumen de rentas de
capital y trabajo y de su distribución y, como es natural, variarán
considerablemente entre las diversas regiones del país. Sería preciso realizar
una investigación para determinar la capacidad de aporte de las familias, la
que además dependerá de la conciencia que exista acerca de los beneficios
personales de la educación. Dicha investigación debería suministrar información
estimativa sobre el número de familias cuyos ingresos están por debajo del
mínimo de subsistencia y que incluso requieren ayuda económica para poder
educar a sus hijos; el número de familias cuyos ingresos no permiten esperar
ningún aporte de ellos a la educación y para quienes el servicio debe ser
totalmente gratuito; el número de familias cuyos ingresos permiten participar
en los gastos de educación; y el número de familias cuyos ingresos permiten el
pago total de la educación de los hijos.
IV)
El
sector externo constituye una fuente de recursos para la educación que adquiere
cada vez mayor importancia. Con todo, representa una fuente adicional, y hasta
cierto punto marginal en las estimaciones de disponibilidades futuras de
recursos. La información relativa a esta fuente suele aparecer en los programas
de asistencia de los organismos internacionales o agencias, fundaciones e instituciones
de crédito; el monto del posible aporte está supeditado a negociaciones
especiales y a la capacidad de endeudamiento del país.
b) Estimaciones
del costo.
Las estimaciones de costo
son la parte más positiva del análisis financiero de la educación y tienen por
objeto determinar el volumen de gastos que entrañaría alcanzar las metas
previstas con los diferentes tipos de establecimientos u organización de los
programas educativos. Determinar el costo es una operación compleja que implica
haber examinado y combinación de estos. de ajuicio cómo los siguientes:
ü
la
conveniencia de utilizar determinados métodos o procedimientos de prestación de
servicios educativos, así por ejemplo la enseñanza por radio;
ü
- la comparación de costos de los diferentes
procedimientos de enseñanza que permita determinar los más económicos;
ü
- los puntos de referencia para la asignación
de recursos en determinados gastos y la fijación de las tarifas que deben
cobrarse por la prestación del servicio;
ü
- la conveniencia de ejecutar directamente una
actividad determinada, contratar el servicio o estimular su ejecución por parte
de otro sector mediante subvención, etc.
Tiene un importante papel en la
estimación de costos la posibilidad de determinar los costos standard. Estos
proporcionarán además elementos de juicio para el control de costo y operación
que debe iniciarse en cuanto el. plan entre en ejecución. El establecimiento de
normas no puede limitarse a las unidades utilizadas actualmente, sino que debe
abarcar también las unidades operativas y de prestación que puedan ser
utilizadas en el futuro.
Para la determinación de standards
deben considerarse los análisis de costos y operación realizados y los
requerimientos pedagógicos; los primeros señalan qué límites reales servirá la
norma; los segundos marcan los límites aceptables de la calidad de la
prestación.
Los pasos del proceso serían:
ü
el
establecimiento de normas de utilización de los diversos factores en cada unidad
operativa, y su traducción a precios del mercado para obtener el costo standard
en términos monetarios;
ü
el
estudio: de las diversas agrupaciones que pueden hacerse con las unidades
operativas para obtener los diferentes tipos de unidades de prestación que
deben formarse; este estudio y la determinación de los diferentes tipos de
unidades de prestación deben hacerse tratando de obtener la máxima utilización
de los recursos. - el estudio de las dimensiones mínima y óptima de cada tipo
de unidad de prestación según del número de alumnos atendidos y determinación
de los costos standard en términos monetarios para cada tipo. Esta parte del
análisis permitirá establecer los tipos de unidad de prestación que deben
crearse de acuerdo al volumen y las características de la población que se debe
atender.
c) La
distribución de los recursos.
Estimadas las disponibilidades de
recursos en cada una de las fuentes para los próximos años, es necesario
adoptar un criterio para la distribución de los recursos entre los diversos
organismos responsables del cumplimiento de las metas; es indudable que el
elemento básico para la asignación es el volumen de actividad de cada organismo
expresado en términos de matrícula.
Además, será necesario tener en cuenta
la composición de esta matrícula según niveles y ramas de enseñanza, número de
cada uno de los diferentes tipos de unidad operativa que el organismo utiliza,
así como las necesidades de ampliación de su capacidad instalada. La expresión
"asignación de recursos disponibles" tiene aquí un sentido amplio
pues incluye tanto la asignación de fondos públicos a los diversos organismos
educativos, como las normas que deben orientar su acción para obtener recursos
de otras fuentes. La distribución dé los recursos asignados a cada organismo
por programas y por concepto del gasto, debe hacerse teniendo en cuéntalas
estimaciones de costo de las diferentes formas alternativas de realizar los
servicios educativos para el logro de las metas señaladas.
12. LAS
PREVISIONES EN CUANTO A LA EJECUCION
De nada serviría elaborar un plan de
educación, determinar sus objetivos y metas, prever los cambios a introducir en
los sistemas educativos y estimar los recursos humanos, físicos y financieros
que tal elaboración implica, si el plan mismo no contemplara las medidas
necesarias para ejecutarlo por parte de la administración educativa.
Las medidas que se adopten pueden
abarcar, según el caso, desde una restructuración completa de la administración
del país a la simple distribución de responsabilidades relacionadas con los
diversos programas y proyectos del plan, pasando por las reformas parciales
necesarias sobre organización de algunos servicios, fortalecimiento de ciertos
mecanismos o determinadas unidades técnico-administrativas.
La reorganización administrativa
constituye tanto un campo específico de cambio institucional como uno de los
recursos técnicos que participan en la realización de un plan.
No siempre será
necesario o posible incluir en un plan educativo reformas administrativas; en
cambio, en ninguno pueden faltar medidas que contemplen la clara asignación de
responsabilidades exigidas para ejecutarlo.
a) Reorganización
administrativa.
Lo primero que se debe puntualizar es que una
restructuración total de la administración educativa se realizará en mejores
condiciones y será más eficaz si forma parte de la reforma general de la
administración del país. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que no existe
un modelo teórico de organización administrativa en materia educativa que pueda
tomarse como guía para la restructuración. En realidad, hay países con
organización administrativa muy diferente y un alto grado de eficiencia; la
solución en cada caso estará dada por las características generales
gubernamentales y administrativas del país, el diagnóstico cuidadoso de la
administración educativa actual y las características del desarrollo educativo
deseable en el futuro.
Hay, además, un criterio orientador de
la reorganización que se deduce de la naturaleza de todo plan, y que aspira a
que todos los esfuerzos de los diferentes organismos se orienten
coordinadamente, sin duplicaciones y en la forma más económica. El mismo
propósito induce a buscar la forma de integrar los esfuerzos de los diferentes
organismos del sector público y del sector privado en todas las etapas del
proceso de reorganización y programación.
b) Asignación
de responsabilidades.
Se trata, a este respecto, de definir
el papel específico que le corresponderá desempeñar, en la ejecución del plan,
a cada una de las instituciones u organismos que actúan en el campo educativo.
Esta distribución podrá efectuarse fácil y rápidamente una vez adoptado el
plan, siempre que su contenido haya sido estructurado según él esquema de
programas, subprogramas y proyectos mencionados anteriormente; en caso
contrario, la asignación de responsabilidades resultará necesariamente
incoherente y arbitraria: Esto significa que la norma para distribuir
responsabilidades en la ejecución queda definida por la estructura misma del
plan. Para la asignación de responsabilidades a cada organismo deberán tenerse
en cuenta algunos principios; así, las responsabilidades asignadas deben
corresponder al marco general de funciones específicas del respectivo
organismo, reflejar propósitos distintos y claramente diferenciados, y fijarlas
con independencia de la capacidad financiera del organismo, teniendo en cuenta
ante todo su capacidad operativa.
En síntesis, los recursos de personal,
físicos y financieros, son los requisitos que podrían llamarse directos o
específicos para alcanzar los objetivos y metas del plan; los requisitos
técnico-administrativos, aunque de índole más general, condicionan la
eficiencia de los primeros y de este modo la capacidad operativa del sistema
educativo.
En efecto, es posible que, aunque se
llegue a contar con medios suficientes, las metas no se logren por incapacidad
administrativa del sistema para organizar la actividad y movilizar los recursos
físicos y humanos correspondientes. En algunos casos esta dificultad se
resuelve introduciendo en el plan un período de transición durante el cual se
ponga el acento sobre la aplicación de las medidas indispensables para crear
las condiciones que garanticen su más eficaz ejecución.