POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y PLANEAMIENTO DE
LA
En el
capítulo anterior se definió el planeamiento educativo como un proceso y un
método para formular y ejecutar políticas de educación cuyas características
luego se explicaron; también se dijo allí que comprendía tanto el proceso
propiamente dicho de preparación de planes como su adopción por decisiones
gubernamentales y su ejecución por parte de los organismos responsables de la
administración educativa en todos sus niveles. Ahora se definirá de modo más
estricto el carácter del planeamiento como instrumento al servicio del proceso
más amplio de gobierno y administración educativos, distinguiendo y
correlacionando sus aspectos técnicos, políticos y administrativos.
Las
relaciones entre planeamiento, política y administración educativas están
llamadas a recibir en el futuro una mayor y más cuidadosa atención; será éste
el único modo de suprimir los equívocos y las confusiones observadas con
frecuencia, y asegurar así al planeamiento una vigencia real unida a mayor
eficacia.
Es
explicable que, durante la primera fase del desarrollo de la idea y la práctica
del planeamiento, se le prestara una atención per se, como función específica
separada; ello pudo parecer necesario para destacar, frente a la administración
tradicional, su necesidad y su papel, para convertirlo en un campo específico
de investigación y definir mejor sus conceptos, requisitos y técnicas.
Sin
embargo, esto condujo en muchos casos a organizar y realizar un planeamiento
educativo sin vinculación, o por lo menos insuficientemente articulado, al
proceso de toma de decisiones de gobierno y a las tareas efectivas de la
administración. Parece haber llegado ahora el momento de realizar los esfuerzos
necesarios para superar esta situación, a todas luces insostenible, de un
paralelismo inconexo entre planeamiento política y administración educativa.
Supone esto evidentemente un replanteo de
conceptos, un cambio de actitudes en los planificadores, los políticos y los
administradores, como así una revisión de las estructuras y los métodos de la
administración educativa, para incorporar el planeamiento como un proceso
funcional y permanente dentro del proceso total de la adopción de decisiones,
conducción, supervisión y coordinación del desarrollo educativo. Ahora bien,
adviértase que resulta difícil, cuando no inconveniente, establecer una
separación tajante, desde el punto de vista conceptual u operativo,
entre-planeamiento, política y administración.
Esto no
suprime la necesidad que existan organismos específicos encargados de realizar
o coordinar determinadas tareas de planeamiento, pero señala el hecho que en un
bien estructurado y eficiente proceso administrativo de la educación,
planeamiento, adopción de decisiones, realización de las mismas mediante
acciones coordinadas y evaluación de resultados constituyen un continuum cuyas
fronteras no es fácil establecer.
1.
EL
PLANEAMIENTO DE LA EDUCACIÓN COMO PROCESO TÉCNICO
En sus aspectos técnicos, este planeamiento es un proceso
metódico, interdisciplinario y permanente de diagnóstico de la realidad y previsión
de necesidades de una comunidad o país en materia educativa, así como de
determinación de las acciones y medios alternativos necesarios para
satisfacerlas; en síntesis, es una metodología de análisis, previsión,
programación y evaluación del desarrollo educativo. Persiguiendo este fin
utiliza, adapta y combina conceptos y técnicas de la pedagogía, educación
comparada, economía, sociología, antropología cultural, demografía,
estadística, administración y otras disciplinas auxiliares relacionadas con la
cuantificación y explicación de los hechos sociales.
En este sentido también hacen falta organismos y personal
técnico especializado capaces de aplicar los resultados de la investigación y
los métodos de análisis de tales disciplinas a la solución de los problemas de
política y desarrollo educativos.
Por consecuencia, un eficaz proceso de planeamiento exige la
creación, o el fortalecimiento, de ciertos mecanismos técnicos que antes no se
estimaban necesarios o desempeñaban un papel secundario, así como el
enriquecimiento de los cuadros de personal de la administración tradicional,
incorporándoles un mayor y más variado número
de especialistas.
En un primer momento habrá quienes juzguen innecesaria y costosa
la incorporación de este personal especializado, pero a medida que se
reflexione sobre la complejidad de las responsabilidades y el monto de los
recursos que se asignan a la educación, este aumento de la capacidad técnica de
su administración parecerá no sólo lógico sino una inversión rentable de efecto
multiplicador.
No se justificaría que la educación no participara del
movimiento, ya observado en otros servicios del Estado, tendiente a utilizar al
máximo los instrumentos que brindan la ciencia y la técnica para adoptar
decisiones y encarar actividades.
Como ocurre en otros campos de la planificación, el proceso de
planeamiento educativo, en sus aspectos técnico, exige la aplicación de
conceptos y procedimientos específicos que contribuyan a realizar sus tareas de
diagnóstico, pronóstico y programación; tales conceptos y métodos son los que
hacen precisamente del planeamiento en sí mismo un campo de investigación
académica y empírica, una materia de enseñanza y una especialidad profesional,
y se refieren a dos aspectos principales;
a.
Teorías
o hipótesis explicativas sobre la interdependencia de los hechos educativos
entre sí, y de éstos con los culturales, económicos y sociales, así como
sobre los factores que se combinan para dar perfiles diversos a sus relaciones
en contextos históricos y sociales determinados; estos conocimientos son
indispensables para abordar el análisis de los sistemas educativos y planificar
su evolución con un sentido integral.
b.
Metodologías
generales y técnicas específicas realizables para efectuar los diversos
análisis, previsiones y proyecciones, así como para el tratamiento de los
diferentes elementos que componen el plan: fijación de objetivos
y metas, elaboración de programas y proyectos de actividad, determinación de
recursos indispensables, etc.
Tanto la teoría explicativa del desarrollo educativo como las
metodologías y técnicas que se acaban de mencionar están muy lejos de presentar
el grado de solidez, rigor y coherencia propios de otros campos de la
planificación. No obstante, los rápidos adelantos de los últimos años y el
impulso y orientación que han adquirido los estudios sobre los aspectos
teóricos y prácticos del planeamiento de la educación, permiten aguardar
notables progresos a un plazo relativamente corto.
Los actuales estudios emprendidos sobre economía de la
educación, sociología de la educación y educación comparada, así como el
movimiento encaminado a incrementar la investigación y experimentación
pedagógicas, constituyen pasos firmes hacia la formación del núcleo básico de
una teoría explicativa de la naturaleza y los factores del desarrollo
educativo.
En cuanto a las metodologías mucho se avanzó al aplicar al campo
de la educación las técnicas estadísticas y demográficas, el análisis
económico, sociológico y la racionalización administrativa; se emplean con
resultados satisfactorios los principios y métodos de la investigación
operativa, la programación lineal y el análisis de sistemas.
También se ha progresado considerablemente empunto a la
elaboración de indicadores del desarrollo educativo, las previsiones de
necesidades de formación de recursos humanos y el análisis de costos
educativos. Por otra parte, se dispone ya de algunos valiosos ensayos de
planeamiento educativo basados sobre esquemas metodológicos, implícitos o
explícitos, que, analizados con cuidado, pueden conducir a generalizaciones
orientadoras.
Así mismo, la necesidad de efectuar programas de capacitación en
materia de planeamiento de la educación ha obligado a organizar el conocimiento
disponible, enriqueciendo en algunos aspectos donde se evidenciaban las mayores
lagunas, pero muy en especial a sistematizar el conjunto de sus problemas. En
conclusión, ya existe y se perfecciona con evidente rapidez un conjunto de
conocimientos y procedimientos técnicos de planeamiento de la educación; y no
es aventurado afirmar que en la actualidad se sabe más sobre la materia que lo
que se aplica en los procesos reales que se realizan en los diferentes países.
Tal vez ello pueda deberse a la escasa divulgación de los
conocimientos existentes y al reducido número de beneficiarios de los programas
de capacitación en la materia.
2.
EL
PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO PROCESO POLÍTICO
En su aspecto político,
el planeamiento se identifica con el proceso de adopción de decisiones de
gobierno a través de sus órganos legislativos y ejecutivos; o dicho, en otros
términos, es el proceso por el cual las alternativas y los planes preparados
por los técnicos se convierten en política, orientación y norma de las
actividades del Estado.
En materia educativa las decisiones pueden presentar formas y
contenidos muy diversos: reducirse a la formulación de propósitos y directivas
generales de la acción, establecerlos de modo detallado, tener un carácter
imperativo o simplemente indicativo. En general las decisiones se refieren a
asuntos de la mayor importancia como los siguientes: objetivos y metas por
alcanzar, prioridades de la acción, modificaciones o reformas sustanciales a
introducir en los sistemas educativos, nivel y composición de los recursos
financieros asignables a la educación, distribución de responsabilidades y
cooperación en el esfuerzo educativo; en pocas palabras, apuntan a una política
educativa, entendida ésta como un conjunto coherente de decisiones que tienden
al logro de objetivos bien definidos.
Es de suyo evidente que son estos aspectos de decisión política
lo fundamental para que pueda darse un desarrollo planificado de la educación.
De nada o de poco servirían los estudios y previsiones acuciosos y el esfuerzo
técnico de elaboración de planes, si no culminasen en su objetivo final, es
decir, si no sirviesen para adaptar una política gubernamental explícita sobre
la materia, normativa de las actividades y capaz de generarlas y coordinarlas.
En caso contrario, el planeamiento como técnica se reduciría a
un ejercicio académico, más o menos útil e interesante, pero que no se
convertiría en lo que debe ser: un proceso que proporciona los elementos de
juicio para adoptar decisiones que luego se traducen en programas de acción. En
síntesis, la función esencial de planeamiento educativo como instrumento
técnico es aumentar la capacidad y mejorar la calidad del proceso de adopción
de decisiones. Y esta función la cumple de diversos modos:
En primer lugar, suministrando los datos básicos sobre
situaciones y necesidades, así como elementos de juicio para las decisiones; en
muchos casos tales datos y elementos de juicio pueden generar por sí solos una
conciencia sobre la necesidad de adoptar decisiones que, en otras
circunstancias, no se hubieran tomado; conviértase así el planeamiento en un
factor estimulante y dinamizador del proceso de formulación de políticas.
En segundo lugar, contribuyendo a imprimir mayor coherencia a
las decisiones de política educativa; y posiblemente aquí resida su mayor
contribución. Esta coherencia tiene varios matices complementarios: entre los
diversos objetivos y metas de las políticas, entre éstos y los instrumentos y
actividades reales, entre las urgencias y necesidades inmediatas y a corto
plazo, y los requerimientos y propósitos a largo plazo; y tal vez lo más
importante, la coherencia entre las decisiones, de un lado, y las necesidades
objetivas, de otro.
En tercer lugar, suministrando de manera permanente el
conocimiento de las tendencias presentes de la educación y de sus proyecciones
futuras que permitan una; mayor adaptabilidad de las políticas a las
situaciones cambiantes. El elemento decisión, en una u otra forma, y en
diversos grados, debe estar presente en todo el proceso de planeamiento.
Los responsables de la educación por decisión en el más alto
nivel, adoptan el planeamiento como modalidad y como instrumento de promoción
del desarrollo educativo, y crean los organismos técnicos correspondientes; por
decisión política se definen el ámbito y el alcance de dicho planeamiento, su
carácter imperativo o indicativo.
En la etapa de estudios y proyecciones previas, sólo el contacto
directo y permanente de los técnicos con los responsables de la formulación de
políticas, permitirá a éstos estar al tanto del proceso y resultados de los
trabajos y poder así encuadrar sus decisiones conforme a los hechos y
necesidades evidenciadas. Después, cuando los planificadores han llegado a
elaborar hipótesis de desarrollo educacional y alternativas de acción,
corresponde a los encargados de las decisiones elegir, de acuerdo con ciertos
elementos de juicio que escapan al análisis y competencia de los técnicos.
La formulación detallada del plan educativo por parte de los
técnicos, debería efectuarse sólo después que los responsables de las
decisiones en el más alto nivel jerárquico hayan examinado las diversas
alternativas, decidiéndose por alguna de ellas y encargado a aquéllos su
programación y realización técnicas y operacionales. Por otra parte, son los
ejecutivos de alto nivel quienes, apoyados por los técnicos, promueven y
dirigen la consulta sobre el proyecto de plan, y quienes, finalmente, con las
modificaciones incorporadas, lo adoptan y promulgan como "política",
también son los ejecutivos quienes, informados permanentemente de los
resultados de la aplicación del plan, deciden y autorizan las modificaciones
pertinentes.
Nada fácil, es establecer esta necesaria interrelación para un
planeamiento eficaz entre el elemento técnico, o de concepción, y el elemento
político, o de decisión; sus dificultades aumentan especialmente en los países
de escaso desarrollo donde la incorporación del elemento técnico al proceso de
decisión es reciente y surgió más bien como contagio o imitación que por la
plena conciencia de su necesidad y valor. En estos casos, aunque existan los
mecanismos de planeamiento, y en ocasiones altamente, calificados, lejos de
constituir en la práctica un factor de mejoramiento de la capacidad y la
calidad de las decisiones y de ser utilizados para ello, representa una
actividad, a veces suntuaria, superpuesta o paralela a los poderes de decisión,
y desvinculada de los mismos. En otros países, por el contrario, no se habla
expresamente de "planificación", pero mediante un proceso evolutivo
se fueron incorporando sus principales elementos hasta llegar a la situación
actual en que forman parte habitual del proceso de decisión.
En estos casos, la técnica ha ido agregándose necesariamente a
este proceso, como a muchos otros, y la opinión pública no acepta decisiones
cuya racionalidad no esté demostrada por lo menos a medias. El poder ha ido
perdiendo en las sociedades más evolucionadas él carácter carismático que
poseían otrora sus decisiones, y que adquirieron un sentido de racionalidad y
objetividad crecientes.
Para establecer una fecunda relación funcional entre los
aspectos técnico: y político del planeamiento parecen necesarias ciertas
condiciones:
En primer término, la
situación adecuada de los organismos de planeamiento, la clara definición de
sus funciones en el ámbito institucional y operativa con los organismos que comparten
la responsabilidad de las decisiones. Esto último reviste especial importancia,
por cuanto en un país muchas son las personas que comparten las decisiones o
participan en ellas: las cámaras legislativas, los ministros de Estado, los
concejos de educación y universitarios, los ministerios de finanza los
organismos presupuestarios, etc.
En cada país, los "focos" del poder vinculados a la
educación se sitúan y se relacionan de modo especial; y con ellos debe
establecerse la articulación permanente de los mecanismos de planeamiento.
En segundo lugar, es
necesario que exista, y en grado suficiente, una "actitud favorable al
desarrollo" entre los encargados de tomar las decisiones. Al hablar de
"actitud favorable al desarrollo" se alude al tipo de liderazgo que
no se limita a administrar lo existente y asegurar su eficiencia mediante decisiones
corrientes, sino que está dotado de una visión a largo alcance, de una
motivación social poderosa, de una firme voluntad de acelerar el
desenvolvimiento educacional y efectuar los cambios que ello supone. Sólo
partiendo de esta actitud podrá considerarse el planeamiento como una necesidad
imperiosa y el empleo de sus técnicas no será otra cosa que una consecuencia
lógica del propósito de acelerar e imprimir una dirección al desarrollo; cuando
tal actitud no existe, es natural que dicho planeamiento aparezca como un
instrumento más o menos optativo, como un lujo, cuando no como un estorbo.
En tercer lugar, es
necesario que el planeamiento como técnica se "haga respetable",
demostrando fehacientemente su bondad y eficacia. No cabe esperar que oficinas
de planeamiento que funcionan mal, con resultados excesivamente lentos, difusos
y poco; fundamentados, puedan ser considerados seriamente por quienes adoptan
decisiones; por el contrario, trabajos bien realizados, oportunos y bien
presentados, fueron por sí mismos suficientes muchas veces para que los
dirigentes y la opinión pública apreciasen el valor del planeamiento y
utilizadas, aunque en forma parcial sus aportaciones.
Finalmente, importa recordar que la preparación y adopción de un
plan educativo debe formar parte sustancial de los procesos de opinión,
discusión y acuerdo que se realizan en un país cuando están en juego los
intereses y el destino de la comunidad sobre asuntos esenciales. La opinión
pública general, y la especializada de los sectores económicos, políticos,
culturales, pedagógicos, etc., constituyen parte esencial del proceso mismo de
las decisiones. El magisterio organizado debe desempeñar por su parte un papel
central en este proceso de adopción de decisiones y en la aplicación de las
políticas aceptadas.
3.
EL
PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO PROCESO ADMINISTRATIVO
En sus aspectos administrativos, el planeamiento educativo lo
constituyen las series coordinadas de actividades que efectúan los diversos
organismos ejecutivos de la administración de esos servicios, en función y en
cumplimiento de las políticas y los planes adoptados; en este sentido, el
planeamiento educativo es un proceso de actividad administrativa programada. También
aquí será necesario insistir sobre el hecho que para poco o nada servirían
políticas y planes que carezcan de la posibilidad de concretarse.
En último término, con el planeamiento de la educación se
persigue un fin eminentemente práctico: que las iniciativas, decisiones y actuaciones
tomadas al nivel de los organismos operativos, direcciones generales de
educación, supervisión, administraciones provinciales y locales, dirección de
establecimientos, se inserten órdenes, ejecuten y evalúen dentro del marco y la
perspectiva de un plan de educación preciso y comprehensivo.
Es difícil alcanzar un propósito semejante, pues supone todo un
cambio en las actitudes, capacidad técnica y modalidades de acción de los
administradores educativos; las características y requisitos de una
administración planificada contrastan fuertemente con el estiló y hábitos de la
administración tradicional.
La actividad orientada hada la obtención de metas precisas y a
largo plazo, apreciada constantemente en función del cumplimiento de las
mismas, coordinada con la actividad de los restantes servicios de la
administración docente y otros organismos de la administración general del
país, el sentido económico de los esfuerzos y del empleo de los recursos
disponibles, la ética de la eficiencia, etc., son exigencias que mal pueden
improvisarse.
El planeamiento ha colocado a las administraciones pedagógicas
ante imperativos en materia de investigación, organización, procedimientos de
trabajo, cantidad y composición de su personal técnico, para satisfacer los
cuales no estaban capacitados en la mayoría de los casos. Esto implica que,
junto al esfuerzo por desarrollar los mecanismos y trabajos técnicos de
planeamiento, es indispensable crear y asegurar las condiciones mínimas de
funcionalidad en cuanto a una acción decidida en favor de su restructuración y
tecnificación. Sería utópico pensar en la posibilidad de insertar el proceso de
planeamiento dentro de un contexto administrativo que no lo comprende, lo
rechaza o por inercia, lo toma ineficaz.
Frente a estos problemas no faltan quienes postulan la necesidad
de conferir atribuciones ejecutivas a los organismos de planeamiento, dando así
origen, prácticamente, a dos administraciones educacionales paralelas: la
ordinaria y tradicional y la encargada de las actividades de desarrollo
propiamente dicho.
Se añade que en esta forma no sólo quedaría asegurada la
aplicación eficaz de los planes sino también la evaluación de los resultados y
la incorporación de las modificaciones del caso en los objetivos, medios y
proceso de la actividad. Semejante solución de suyo inconveniente, introduciría
un factor de confusión y distorsiones en el esquema institucional de la
educación; despertaría resistencias y constituiría un expediente costoso.
Necesario y aconsejable es, por el contrario, modernizar esas
administraciones, dotándolas de capacidad organizativa, recursos y personal
acordes con los requerimientos de un desarrollo planificado de la educación.
Por otro lado, algunas condiciones y medidas parecen indispensables si se desea
evitar el divorcio entre administración y planeamiento y crear las condiciones
favorables a este último.
En primer término, es necesario mencionar el fácil recurso de
establecer una separación tajante entre los organismos de planteamiento y los
organismos operativos, asignando a los primeros, en términos absolutos, la
función de concebir y elaborar los planes y reformas educativas, y a los
segundos la tarea de ponerlos en práctica.
Tal simplificación, que desconoce la real complejidad del
proceso de planeamiento, despierta justificada resistencia psicológica por
parte de los ejecutores y constituye el mayor obstáculo para la organización y
realización de un planeamiento eficaz. Es difícil convencer a quienes, por ley
y por costumbre, tuvieron la atribución de concebir y al mismo tiempo ejecutar
las decisiones y medidas relativas al servicio de su competencia, que existe un
nuevo organismo que asume la función de concepción y planeamiento, y que a
ellos sólo les corresponde aguardar plañes por otros elaborados, para limitarse
a ejecutarlos y rendir cuenta de los resultados.
Lo acertado es concebir el planeamiento de la educación como un
proceso, en el cual, y con caracteres, oportunidades y grados diversos,
participan los organismos que integran la administración educativa en sus
distintos niveles.
La creación de organismos específicos de planeamiento responde a
la necesidad de:
a)
Institucionalizar la función planificadora; y
b)
Contar con un mecanismo que:
1.
Coordine el proceso de dicho planeamiento asegurándole su
carácter integral y coherente;
2.
Articule el planeamiento educativo con el proceso de la
planificación general del desarrollo y de otros servicios del Estado;
3.
Realice estudios y previsiones proyectadas sobre el conjunto dé
la educación y no sólo sobre aspectos parciales de la misma;
4.
Esté dotado de recursos técnicos y equipos interdisciplinarios
para realizar la función de planeamiento en forma continua y no solamente
ocasional.
Estas
características no sólo no suprimen, sino que suponen necesariamente el aporte
y la colaboración de los diversos organismos operativos que están en contacto
directo con las diferentes realidades educativas.
En esta
forma, en lugar de concebir el "organismo de planeamiento" como una
entidad que absorbe y agota la función planificadora, debe pensarse en un proceso
generalizado de toda la administración educativa, en un "sistema de
planeamiento", dentro del cual le compete al organismo específico una
función, definida con claridad y entendida en todo su alcance por los restantes
organismos.
Por
otra parte, se necesita un esfuerzo sistemático que apunte hacia una triple
dirección:
a)
Familiarizar los administradores educativos con los conceptos,
objetivos y técnicas del planeamiento pedagógico, de tal suerte que éste no
aparezca como una actividad esotérica y extraña;
b)
Familiarizar a los mismos administradores con los conceptos y
problemas del desarrollo y con las consecuencias económicas y sociales de la
educación;
c)
Tecnificar ciertos organismos administrativos sin cuyo eficaz y
ordenado funcionamiento no puede asegurarse un planeamiento efectivo.
Piénsese,
por ejemplo, en las secciones de estadística, presupuesto, planes y programas
de estudio, textos escolares, construcciones escolares, supervisión, asistencia
social escolar, evaluación del rendimiento escolar, legislación escolar,
orientación vocacional, etc.
Dichas secciones adquieren, en relación con el
planeamiento educativo, una importancia singular y encuentran en el mismo una
plena utilización funcional.