LOS NIVELES DEL PLANEAMIENTO DE LA
EDUCACIÓN
Aunque
el planeamiento de la educación es un proceso único que comprende desde la
visión total del sistema educativo hasta los detalles de la instalación y
funcionamiento de las unidades escolares, en él se pueden distinguir diversos
niveles correspondientes a otros tantos planos de abstracción y detalles
diferentes. Los niveles que pueden distinguirse son: - El planeamiento global,
o de conjunto, del desarrollo educativo del país; - El planeamiento por
sectores correspondientes a distintos aspectos del sistema escolar: primario,
medio, superior, enseñanza vocacional, formación de maestros, construcciones
escolares, etc.; - El planeamiento regional por divisiones geográficas,
políticas, escolares, etc.; - El planeamiento local correspondiente a los
detalles de instalación y funcionamiento de los establecimientos educativos.
1.
EL
PLANEAMIENTO GLOBAL O DE CONJUNTO:
Como
la designación misma lo indica, el planeamiento global tiene por objeto obtener
una visión de conjunto e integrada de los problemas y necesidades mayores de un
país en materia de educación, y, en consecuencia, formular una política de
educación acorde con la política general de desarrollo nacional. No es dable
alcanzar este objetivo cuando los diferentes niveles y aspectos de la educación
se programan de modo aislado, no simultáneo, o cuando se concibe el plan de
educación como un simple agregado de planes parciales yuxtapuestos.
La
función del diagnóstico y la programación globales consiste en imprimir
carácter integral al planeamiento educativo, permitir establecer prioridades,
asegurar la compatibilidad y el carácter complementario de las diversas metas,
la coordinación de la acción educativa en el plano nacional y la posterior
evaluación del desarrollo educativo en su conjunto.
Este
diagnóstico y esta programación globales son los que originan y dan contenido
al capítulo de educación de un plan nacional de desarrollo y, aunque se apoyan
en diagnósticos y previsiones para los diversos niveles y modalidades de la
educación, son algo diferente de su simple agregación.
Tienen
aquí especial importancia, entre otros, los aspectos siguientes:
a) los
problemas de correlación y equilibrio, en el crecimiento de los diversos
niveles y modalidades de educación, de la pirámide educativa deseable y a la
vez factible de obtener al término del plazo previsto por el plan;
b) la
determinación del volumen y composición del producto de la educación de acuerdo
con niveles y tipos de educación, en función del nivel educativo deseable para
la población en general, y de las previsiones de necesidades de recursos
humanos específicos para el desarrollo.
c) los
problemas relacionados con la índole, variedad y organización de las enseñanzas
(estructura del sistema educativo);
d) los
problemas de balance en la atención dispensada a las diferentes regiones para
superar los desequilibrios existentes;
e) la
determinación del volumen y estructura de las inversiones y gastos en educación
y de las fuentes de financiamiento internas y externas;
f) los
aspectos vinculados a la restructuración administrativa y las normas legales
indispensables para la viabilidad del desarrollo educativo previsto;
g) los
problemas relacionados con la distribución de las responsabilidades y del
esfuerzo en la acción proyectada, entre el sector público y privado, entre
gobierno nacional, provincial y local, entre las diversas entidades de la
administración educativa, etc.
La
tarea del planeamiento es una responsabilidad conjunta del organismo nacional
de planificación del desarrollo y del organismo sectorial de planeamiento
educativo, en coordinación estrecha con los diversos organismos de la
administración educativa, las entidades autónomas educativas, los sectores
privados y otros ministerios o dependencias del Estado vinculados con la
educación.
2.
EL
PLANEAMIENTO FUNCIONAL POR SECTORES DE LA EDUCACION
En su aspecto estructural la
educación de un país está formada por niveles y modalidades, organizados en
servicios y administrados por organismos o entidades diferentes. En su aspecto
dinámico está constituida por procesos de instrucción y formación de índole
distinta, que responden a determinados objetivos y se realizan mediante
organización escolar, contenido y métodos diferentes.
El planeamiento global se
proyecta sobre el conjunto de tales procesos, enfocándolos y tratándolos como
"sistema", tratando de obtener un desarrollo orgánico del mismo y que
responda como un todo a necesidades y objetivos del desarrollo nacional.
Naturalmente, para esto es necesario conocer e incluir en el plan general
algunos elemente» esenciales relativos a cada nivel y modalidad de enseñanza,
particularmente aquéllos indispensables para la formulación del cuadro de
objetivos y metas y de las inversiones y gastos que tales metas exigen.
Pero los diversos niveles y
modalidades deben ser objeto de un diagnóstico y una programación específicos y
detallados, sobre todo en aquéllos aspectos que les son peculiares. En este
plano tienen especial importancia, entre otros, los elementos siguientes:
a) el
análisis y la reformulación sistemática de los objetivos y contenidos de la
educación en el respectivo nivel o modalidad;
b) la
evaluación objetiva de los resultados-educativos alcanzados en el promedio de
los alumnos; c) las técnicas de enseñanza y los métodos de aprendizaje;
c) el
tipo o los tipos de administración y organización del trabajo escolar;
d) los
métodos de supervisión y evaluación del trabajo escolar;
e) los
instrumentos didácticos;
f) el
contenido y los métodos de la preparación de los educadores;
g) el
análisis de los factores de eficiencia específicos de cada nivel y tipo de
enseñanza.
En otras palabras, interesa
todo cuanto define más directamente la estructura interna de cada nivel o
modalidad, la naturaleza y los niveles de calidad de la educación impartida.
Factores como los enumerados, evidentemente no pueden ser incluidos de modo
exhaustivo en un plan general, sino que deben ser sometidos, sector por sector,
a un análisis en profundidad y a procesos de programación específicos.
La responsabilidad y él
trabajo más intensos corresponden, a este nivel del planeamiento a los organismos
técnicos de la administración educativa encargados de la dirección de los
diferentes niveles y modalidades de la enseñanza, en estrecho contacto con el
organismo de planeamiento general de la educación. Esta vinculación estrecha es
necesaria por varias razones.
En
primer lugar, aunque se trata de aspectos
predominantemente pedagógicos las decisiones sobre ellos repercuten en la
obtención de los objetivos sociales y económicos perseguidos por el plan de
educación.
En segundo lugar,
los cambios de orden pedagógico suponen medios e instrumentos, y por lo mismo
recursos financieros que deben contemplarse en el plan general de gastos para
la educación.
Finalmente, la
intervención de los organismos de planeamiento es necesaria para establecer la
coherencia entre las decisiones de orden pedagógico relativas a cada uno de los
niveles y modalidades, y en esta forma, asegurar la continuidad y articulación
de los procesos educativos.
Algunos técnicos,
particularmente aquéllos entre los que predomina-un enfoque cuantitativo y
económico del planeamiento de la educación, omiten los aspectos antes
enumerados o los reducen al mínimo, sea porque ignoran el objeto del
planeamiento al diagnóstico y la programación globales del "sector
educación", o porque presuponen que una vez formulado el plan global de la
educación corresponde a los "pedagogos" ocuparse de los aspectos
vinculados al contenido, eficiencia y calidad de la educación.
Esta distinción tajante
entre aspectos cuantitativos y financieros de un lado, y aspectos pedagógicos y
cualitativos de otro, es un expediente fácil para evitar dificultades
metodológicas, aunque peligroso e inadecuado para un planeamiento de la
educación que aspire a operar las profundas transformaciones exigidas por el
desarrollo.
La responsabilidad asignada
a los organismos técnico-pedagógicos de la administración educativa en este
nivel del planeamiento exige, se cuente con el número suficiente de pedagogos
especializados, capaces de realizar la tarea técnicamente y con un sentido de
planeamiento.
3.
EL
PLANEAMIENTO EDUCATIVO REGIONAL Y LOCAL
Los
servicios educativos se prestan a través de instituciones singulares o de
complejos institucionales en combinaciones definidas, situadas en contextos
geográficos, humanos y económicos concretos, que están muy lejos de ser
homogéneos y por lo demás presentan situaciones y requerimientos educativos
diferenciados.
Los
planes, tanto para la extensión como para el mejoramiento de la educación,
deben traducirse y concretarse en acciones de creación o ampliación, de
instalación o reinstalación y de normalización o mejoramiento de las
circunstancias de funcionamiento de las instituciones escolares singulares. Es
la suma de estas acciones singulares, coordinadas entre ellas y coherentes con
las metas generales de los planes de educación, la que conduce al éxito o
malogro en la obtención de tales metas.
El
diagnóstico y la programación regionales tienen por objeto inventariar la
situación e identificar las necesidades educativas diferenciadas de cada región
geográfica, político administrativa o socioeconómica. Se trata de una operación
minuciosa que requiere tiempo y supone un gran volumen de trabajo, pero
imprescindible si se quiere fundamentar los planes en un conocimiento objetivo
y completo de la realidad y hacerlos operantes mediante acciones específicas.
Este
inventario detallado es particularmente necesario en los países en desarrollo,
donde los promedios nacionales son engañosos, dada la enorme dispersión de
situaciones. Piénsese, por ejemplo, V en lo impreciso de la relación alumnos
por maestro; costo por alumno, capacidad instalada por alumno, que tienen valor
en países donde tales relaciones han sido normalizadas y, por lo mismo
presentan un alto grado de homogeneidad.
Sin
este inventario detallado sería difícil, por no decir imposible, trazar
programas de acción para normalizar situaciones deficitarias, propiciar una
mejor distribución de los recursos humanos, físicos y financieros entre
regiones, calibrar el volumen de necesidades, e identificarla índole,
distribución e implantación de las nuevas oportunidades de educación. Los
países en desarrollo necesitan hacer alguna vez, sin ahorrar esfuerzos, este inventario
y establecer los mecanismos de recopilación estadística apropiados que luego
permitan mantener actualizada la información, de modo que pueda disponerse de
un conocimiento de la evolución de la situación en cada uno de los
establecimientos educativos.
El
instrumento de obtención y ordenamiento de estos datos lo constituyen las
fichas de perfil de situación de establecimientos en los que se yuxtaponen
datos sobre facilidades físicas, personal, volumen, estructura y movimiento de
la matrícula, etc., y los mapas escolares en que se sitúan los establecimientos
y se consignan puntos esenciales de referencia.
Tienen
en este nivel del diagnóstico y la programación especial importancia ciertos
aspectos como la concentración y la dispersión demográficas; los movimientos
migratorios de la población; el tipo predominante de actividad económica; la
renta por persona y las demandas específicas de fuerza de trabajo; las
diferencias étnicas y lingüísticas; las variaciones estacionales en la vida
local (temporada de lluvias, de cosechas, etc.); las facilidades de
comunicación y las distancias promedio que deben recorrer los escolares; la
situación sanitaria; los servicios de sanidad; disponibilidades en punto a
electricidad, agua, transporte; la actitud de los pobladores con respecto a la
educación y la posibilidad de extraer recursos de la misma para su
mejoramiento.
De
suma importancia es conocer y tener en cuenta los proyectos específicos de
desarrollo económico y social propios de cada región o de alguna de sus
localidades.
La
participación de los planificadores de la educación en la formulación de tales
proyectos, muchos de ellos realizados con asistencia financiera externa, es
indispensable para que se tenga en cuenta y se incorpore el componente
educación.
Es
ésta la manera más directa y efectiva de vincular la educación con el
desarrollo social y económico y también de proveerla de recursos adicionales,
al incluirla como parte del financiamiento de los proyectos. En cada uno de
ellos debería incluirse la acción alfabetizadora cuando fuese necesaria, la
educación general y el adiestramiento profesional de los recursos humanos
indispensables para hacer efectivo el proyecto.
Es
obvio que este trabajo de inventario regional dé situación y necesidades
educativas corresponde fundamentalmente a las autoridades educativas
provinciales, de distrito y locales, así como a los supervisores escolares, con
la asistencia y coordinación del organismo ministerial de planeamiento
educativo y vinculado a las direcciones respectivas de los diversos servicios:
Primaria, Secundaria, Construcciones Escolares, etc. En lo que respecta al
nivel local los aspectos que interesan son los mismos con la diferencia que
exigen un mayor grado de detalle.
4.
LA INTEGRACIÓN DE LOS DIVERSOS NIVELES EN UN SOLO PROCESO
Una de las deficiencias que presenta el
planeamiento de la educación en muchos países y que resta eficacia real al
proceso, es el descuido en delimitar niveles como los enunciados; esto impide
no solamente abarcar los problemas de la educación en toda su extensión,
profundidad y variedad, sino más aún, dificulta organizar y distribuir
convenientemente las responsabilidades en la realización del proceso de
planeamiento educativo.
En
algunos casos, el planeamiento se limita a la formulación de planes globales, a
esquemas de imposible aplicación por falta de diagnósticos y programas
específicos de acción por sectores y regiones. En otros casos, el planeamiento
opera por sectores aislados, por ello los problemas de compatibilidad,
articulación y complementariedad no se abordan ni resuelven, por falta de un
diagnóstico y una programación globales. En la mayoría de los casos, los problemas
concretos de desequilibrio y de implantación regionales se omiten o quedan
abandonados al azar.
Es
necesario, sin embargo, prevenir contra el peligro de apreciar y abordar estos
cuatro niveles del diagnóstico y la programación como fases independientes y
sucesivas; en realidad se trata de planes interdependientes que se condicionan
mutuamente, que integran un mismo proceso y es preciso realizar con un mínimo
grado de simultaneidad. Los trabajos de diagnósticos y programación desembocan
en documentos que hacen explícitos los aspectos enunciados como características
de cada uno de estos niveles del planeamiento.
a) Habrá
un documento donde se formule el plan general de educación, el que en esencial
contendrá:
ü Una
síntesis de los hechos y necesidades que motivan el plan y la formulación de
los objetivos que con él se persiguen;
ü la
formulación explícita de la política de prioridades y las razones de su
elección;
ü un cuadro ordenado por ítem de los cambios a
operar en cuanto a la expansión de los diversos niveles y modalidades del
sistema, la estructura y contenido de la educación y los niveles de
rendimiento;
ü el
cuadro cronológico de las metas o resultados a obtener al término del período
previsto para la ejecución del plan y durante los años sucesivos de su puesta
en marcha;
ü la índole y magnitud de los recursos humanos,
físicos e instrumentales indispensables; la tabla cronológica que determine el
momento en que deben estar disponibles;
ü determinación
del volumen y composición de las inversiones y gastos en educación, para todo
el período del plan y para cada una de sus fases de ejecución;
ü especificación
por ítem de las fuentes o modalidades de financiamiento, incluida la asistencia
externa;
ü previsión
de los cambios legales, institucionales y administrativos indispensables para
la viabilidad del plan;
ü un
cuadro de distribución de las responsabilidades en la ejecución y evaluación de
resultados de las diversas acciones programadas.
b) Documentos
diversos que contienen los programas más detallados de acción con respecto a
los diversos niveles y modalidades de la enseñanza, donde se reproducen los
elementos pertinentes al respectivo nivel o modalidad consignados en el plan
general y se les suministra una programación operativa más detallada.
c) Documentos
diferenciados que especifican la acción de alcance regional, con aplicación
precisa de la misma;
d) Documentos
que contienen "proyectos específicos". Estos proyectos pueden
referirse a un aspecto que tendrá incidencia sobre el desarrollo educativo en
general, o a un elemento de Un determinado nivel o modalidad de enseñanza, una
institución particular o una constelación de instituciones. La puesta en marcha
del plan global es posible cuando se dispone de las precisiones enunciadas en
b), c) y d).
